盘古智库：2023照护型社会与中国地方政府基层创新-老龄社会研究报告（No.9）（60页）.pdf

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人论坛简介老龄社会30人论坛成立于2018年4月，由盘古智库、信息社会50人论坛、中国人民大学中国创新公益研究院、北京大学中国社会与发展研究中心和思德库养老信息化研究院等机构共同发起成立，旨在汇聚各方专家学者等有识之士，成为老龄社会领域的研究、交流、实践和影响力平台。论坛致力于站在人类发展和社会转型的高度，从趋势、特征、文化变迁和公共政策等维度，结合数据和案例，组织老龄化、信息化和城镇化等不同领域的专家学者等有识之士，深入研2、究和交流老龄化对社会结构、社会形态及其演化的全方面影响，形成有影响力的研究成果。盘古智库老龄社会研究院简介盘古智库老龄社会研究院成立于2018年4月，是盘古智库从事老龄社会研究的专业机构，致力于系统研究老龄化、老龄社会及相关领域的现象、数据、趋势和机制，及其对民生、经济、社会、政治和文化等的影响，重点关注老龄社会大势下的社会创新、公共政策和老龄产业，探索推动各个层次的老龄社会前景、体系和转型。老龄社会30人论坛秘书处设在盘古智库老龄社会研究院。01随着人口老龄化进程持续，2022年开始，中国将每年增加1000万以上老龄人口并持续至21世纪中期。庞大的老龄人口规模带来巨大的照护需求。中国传统的家3、族、家庭照护模式，也由于家庭户规模缩小，结婚率、生育率下降，人口流动频繁等现象，变得难以维系。同时，社会整体对老龄社会的认知不断提升，各种社会化服务的创新实践得以推动。照护型社会建设的时机或许已经到来。中国进入老龄化社会后，照护作为舶来概念开始被关注并引入。从国际社会和国内专家对照护的解释看，照护有狭义和广义之分。狭义照护是指实际的、具体的照料服务。广义照护在包括狭义照护的同时，更强调来自社会整体的综合关怀。而照护型社会则基于“广义照护”概念，包含照护服务、平等包容、尊重尊严、社会参与、社会支持的基本属性，以全年龄、全生命周期的照护需求群体为服务对象。政府、企业以及社会组织等社会力量作为参与主4、体，优势互补、协同合作，共同推动照护型社会建设。照护型社会的形成是基于众多要素的集合，大体上可以分为包括基础设施、照护服务、医疗服务的支撑层面，包括经济保障、科技赋能、人才培育的保障层面，以及包括政策法律和机制建设的引导层面。三个层面相互作用，共同构成了全方面、多维度的照护型社会保障体系。国际社会在照护型社会建设方面，已有较为成熟的实践，欧美日韩等部分国家由于更早进入老龄化社会，在应对人口老龄化与社会保障体系建设上均积累了大量值得借鉴与参考的经验。2020年，党的第十九届五中全会提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，为未来中长期中国经济社会发展与社会治理做出了指引。同时，人口老龄化对社会诸多5、方面带来的影响逐渐显现，地方政府面临的切实压力持续增加。因此，探索老龄社会背景下的可持续发展之路，成为地方政府落实国家战略、履行治理职能的重要目标。从如何构建照护型社会角度看，事实上，各地方政府已经在基层做出了诸多实践和创新，并且已经逐渐产生效果，形成了值得推广的模式。虽然地方政府基层创新的主要目的并非构建照护型社会，但是政策创新的很多模式所包含的“照护”基因已有所显现，是照护型社会的重要内容。摘要02照护型社会与中国地方政府基层创新老龄社会研究报告(NO.9)未来，照护型社会将实现全年龄无差别覆盖，确保每个人都能获得适应其需求且没有后顾之忧的综合性照护服务。整个社会也将实现从仅利用经济手6、段单次救助的“救助型”社会向提供基于照护理念的普惠性、社会性的全方位保障的“照护型”社会转变。数字化智能化应用逐渐融入个体生活、照护的全场景，以及企业运营与政府社会治理中。完善的照护人才育成体系不仅能够保障各类照护人才的持续供给，也培养更多拥有照护思维的人，保障照护型社会持续发展。社区将扮演更加重要的角色，发挥平台与推手作用，整合来自不同社会主体的照护资源推向民众，并支持家庭非专业照护功能的持续发挥。政府通过政策制度、机制建设、财政支持等方式，进一步引导其他社会主体发挥各自优势，并与市场和社会组织等社会力量共同实现跨部门、跨主体协同合作，构建协调有序的合作机制和照护网络。充满关爱、关怀、关照的7、社会氛围也终将形成。03目录摘要 01一、老龄社会背景下对照护型社会的呼唤 06（一）人口老龄化加剧凸显巨大照护需求 06（二）社会关系变化瓦解传统照护模式 07（三）老龄认知转变推动全社会照护实践 09二、照护型社会的概念和特征 09（一）照护与照护型社会的定义 091、照护的定义 092、照护型社会的定义 10（二）照护型社会的基本构成 101、照护型社会的参与主体 102、照护型社会的服务对象 123、照护型社会的基本属性 12（三）照护型社会的保障体系 131、支撑层面 132、保障层面 153、引导层面 16（四）照护型社会发展的国际经验 171、社区居家服务供给 17三、老龄社会视8、角下的地方政府基层创新 23（一）老龄社会视角下地方政府基层创新的背景 2304照护型社会与中国地方政府基层创新老龄社会研究报告(NO.9)1、积极应对人口老龄化国家战略的提出 232、人口老龄化对社会诸方面影响的显现 24（二）老龄社会视角下地方政府基层创新的实践 251、医疗、公共卫生体系的改革 252、社区服务综合体的营造 273、数字化社会治理的应用 294、设施、服务适老化的完善 305、长期护理保险的实践 326、意定监护的探索 33（三）老龄社会视角下地方政府基层创新的特点 341、政府主导支持创新 342、照护理念逐渐传播 343、经济保障逐显成效 354、科技应用已成趋势 9、355、医疗整合逐步推动 366、养老体系愈加完善 367、社区平台彰显作用 378、社会组织有力支撑 37四、照护型社会的未来愿景 38（一）全生命周期无差别覆盖 38（二）“救助型”向“照护型”转变 38（三）综合性个性化照护服务 39（四）社区平台统筹服务供给 39（五）家庭照护功能持续发挥 39（六）照护人才育成体系完善 40（七）数智化科技全场景应用 4005（八）多部门多主体融合创新 41（九）政府继续发挥引导作用 42附录 43老龄社会十大议题（2021）43老龄社会转型共识（2022年）46大转折：从民生、经济到社会（摘要）48洞察2050：老龄社会大势、转型与对策（摘要）4910、适老化：后疫情时代“新基建”“旧改造”的方向与机遇（摘要）50安养公益发展报告（摘要）52正负之间中国当代低生育社会演进与现状（摘要）54致谢 56参考文献 5706照护型社会与中国地方政府基层创新老龄社会研究报告(NO.9)一、老龄社会背景下对照护型社会的呼唤（一）人口老龄化加剧凸显巨大照护需求众所周知，集超快速度、超早阶段、超大规模、超稳定结构于一体的超级人口老龄化已经成为中国未来中长期经济社会发展的新背景。从老龄化程度看，国家统计局数据显示，截至2022年末，中国60岁及以上人口为2.8亿人，占总人口的19.8%，其中65岁及以上人口约2.1亿人，占总人口的14.9%。1随着第二次“婴11、儿潮”和第三次“婴儿潮”2时期出生的人口陆续进入老年期，2022年开始，中国老年人口数量将以每年超过1000万人的速度增加，并且将持续到21世纪中叶。联合国世界人口展望2022的中方案预测结果显示，中国60岁及以上人口将在2033年左右超过4亿，2054年左右达到约5.2亿的峰值。65岁及以上人口将在2034年左右超过3亿，2057年左右达到约4.3亿。31.942.022.122.222.312.42.52.542.642.672.845.213.70%14.30%14.90%15.50%16.10%16.70%17.30%17.90%18.10%18.9%19.8%01234560.00%12、5.00%10.00%15.00%20.00%25.00%2012201320142015201620172018201920202021202220332054中国60岁及以上人口数量变化趋势预测图60岁及以上人口数量60岁及以上人口占比单位：亿人图1中国60岁及以上人口数量变化趋势预测数据来源：国家统计局。1 数据来源：国家统计局，中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报。2 第二次“婴儿潮”是指1962年1975年，第三次“婴儿潮”是指1981年1997年，均为人口出生较集中的时期。3 数据来源：联合国（UN）报告，世界人口展望2022。07从寿命看，中国人均预期寿命已经从新中13、国成立初期的35岁提高至2020年的77.93岁，其中男性为75.37岁，女性为80.88岁4，这一水平已经超越世界多数国家并与发达国家相近。国家人均预期寿命女性男性日本84.6987.7281.61德国81.1583.6578.66英国80.4382.4578.43中国77.9380.8875.37美国77.380.374.64表12022年部分国家及地区人均预期寿命数据来源：国家统计局中国统计年鉴2022、联合国世界人口展望2022从健康状况看，相关研究显示，2010年至2020年，中国老年人口失能率从2.95%下降至2.34%，但是由于老年人口基数不断扩大，失能老人数量从523万人增加到14、618万人，其中75岁及以上老年人的失能率明显增加5。以2008年老年人残障率5.6%测算，当前残障老年人规模超过1500万人。随着人口老龄化加剧与寿命延长，丧失自理能力的老年人数量还将继续增加。可以说，老年人口规模的增加产生了数量巨大的照护需求。（二）社会关系变化瓦解传统照护模式中国传统社会中，以血亲子嗣为依托的家庭赡养和照护制度几乎贯穿着华夏文明发展的全过程，历朝历代的统治者都通过颁布相应的法律制度对此进行规范与调整，并竭力倡导孝行以保证老年人的晚年生活有依靠6，同时，宗族、家族的发展保证了这一制度的延续。现代社会中，随着民众自我意识增强和生活工作压力增大，不婚主义、丁克家庭、断亲、人口频15、繁流动等社会现象增多，传统社会中的大家族、大家庭逐渐减少，以家族、家庭为基础的赡养和照护制度难以维系。从家庭户规模看，国家统计局数据显示，截至2021年末，中国平均家庭户规模为2.774 数据来源：国家统计局，中国统计年鉴2022。5 谭睿，中国老年人口失能状况及变化分析基于第六次、第七次全国人口普查数据，卫生经济研究，2023，40（03）。6 唐钧，历史传统中的“老老”与老年服务，民主与科学，2021年第05期。08照护型社会与中国地方政府基层创新老龄社会研究报告(NO.9)人，比2010年的3.10人减少了0.33人，“三口之家”的数量底线已经跌破。截至2020年，中国家庭户中一人户的16、数量达到了1.25亿户，占家庭户总数的25.39%，与2010年相比，增长1.15倍，可以说，全国家庭户的四分之一为一人户7。从婚姻和生育看，民政部统计数据显示，2022年中国登记结婚人数为683.3万对，是1986年以来最低值，几乎仅为2013年峰值1346.9万对的半数。同时，国家统计局数据显示，2022年中国出生人口956万人，首次跌破1000万人，出生率为新中国成立以来的最低点6.77。8图3 数据来源：国家统计局。1986-2022年我国结婚登记人数及增幅-15-10-505101520020040060080010001200140019861987198819891990199117、1992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019202020212022登记数量同比增幅结婚登记（万对）同比增幅（%）图21986-2022年我国结婚登记人数及增幅数据来源：国家统计局从人口流动看，七普数据显示，全国人户分离人口为4.93亿人，其中，市辖区内人户分离人口为1.17亿人，流动人口为3.76亿人，其中，跨省流动人口为1.25亿人。与2010年相比，人户分离人口增长88.52%，市辖区内人户分离人口增长192.18、66%，流动人口增长69.73%。9普查年份人户分离人口人户分离人口增长流动人口流动人口增长2010年26139万人22143万人2020年49276万人88.52%37582万人69.73万人表21986-2022年我国结婚登记人数及增幅7 数据来源：中华人民共和国国家统计局，中国统计年鉴2022。8 数据来源：中华人民共和国民政部，历年统计公报。9 数据来源：2020年第七次全国人口普查主要数据。09总之，低结婚率与低生育率背景下，家庭户规模回升面临巨大挑战，人口流动增加，一定程度上意味着更多人背井离乡远离父母，使“养儿防老”“孝”等传统文化难以实现，随之出现更多留守、空巢老人。中国传统的19、家庭赡养和照护将逐步走向瓦解。（三）老龄认知转变推动全社会照护实践新中国成立初期并不存在人口老龄化，政府开办福利性养老机构，仅为解决部分五保、孤寡对象等困境老人的社会照护问题10，以养老为中心的照护并非社会重点关注的民生问题。随着改革开放政策实施，中国经济社会快速发展，民生保障特别是老龄问题逐渐受到国家关注。1996年，中华人民共和国老年人权益保障法出台，其中明确规定“老年人养老主要依靠家庭”，家庭对于照护的作用凸显。1999年，中国进入老龄化社会，老龄问题得到重视，同年国务院出台关于加强老龄工作的决定，首次提出要“建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充”的养老照护机制，社区、社20、会在照护中的作用得到强调。2012年，民政部发布关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见，2015年，关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见的出台，市场在照护服务供给中的作用得到重视。随着人口老龄化进程持续及其影响逐渐显现，社会整体对于老龄社会的认知不断提升，认识到照护已经并非单一家庭的工作，而是需要政府、市场、社会组织三部门共同应对的重要课题。时至今日，经过政府、企业和社会组织等社会力量的不断实践与创新，由更多社会主体参与和支持的社会化照护得到空前发展，建设照护型社会的时机或许已经到来。二、照护型社会的概念和特征（一）照护与照护型社会的定义1、照护的定义照护的英文“Care”包21、括“关心、照料、看护、关怀”等含义，其词根是古英语“Caru”，有“担心、悲伤”的意思11，通常与Cure（治疗）相对使用，与疾病治愈为目的的治疗不同，照护更看重对人的照顾和关怀。10 杨根来，新中国养老服务70年发展历史脉络，中国社会工作，2019年第26期。11 岩田誠，何？東京女医大看会誌Vol12.No1.201710照护型社会与中国地方政府基层创新老龄社会研究报告(NO.9)1991年，联合国（UN）发布联合国老年人原则，包括独立、参与、照护、自我实现、尊严。其中对照护的解释包含了非正式照护、健康服务、社会和法律保护、享有人权和基本自由。照护在20世纪初传入邻国日本，被称为介护，日22、本词典将其解释为对年老、身体活动机能有障碍的人进行身体或精神上的照料或关怀。事实上，日本社会对介护的理解不限于此，他们认为照护不仅包括高质量和全面化照护服务，还需要社会支持体系。1999年，中国进入老龄化社会，老龄问题逐渐受到关注，照护概念随即被引入。现代汉语词典（第6版）中言简意赅地把照护解释为照料护理。中国老龄社会资深学者唐钧对照护做出进一步说明，他指出照护由非正式提供照护者（家庭、朋友或邻居）和专业人员所开展的活动系统，包括生活照料、康复护理、权益保护三层含义。综上所述，照护可分为狭义照护（NarrowCare）和广义照护（BroadCare）。狭义照护是指对有特殊需求、生活自理能力受限23、或无法自理的人提供实际的、具体的照料服务。包括日常生活照料、医疗照护、康复护理等，旨在满足基本生活需要，促进身心健康。广义照护则更加全面，它超越了照护服务的概念，涵盖更广阔的范围和领域。既包括狭义照护的内容，又强调来自社会整体的综合关怀，包括平等包容、自主权和尊严保护、社会参与、社会支持等全面保障。2、照护型社会的定义照护型社会是以“广义照护”为基本属性，依托以照护服务、医疗服务、基础设施为支撑，经济保障、科技赋能、人才培育为保障，政策法律、机制建设为引导的社会保障体系，和以政府、企业以及其他社会力量为参与主体的实践创新，为具有不同健康状态的全年龄阶段照护需求者提供包括照护、医疗、环境、经济、24、认知、法律等全方面保障，使其安心无忧生活的社会。总之，照护型社会，旨在突出全社会的责任和参与，鼓励不同社会主体共同承担照护责任，建立支持和关怀的社会保障网络和机制。（二）照护型社会的基本构成1、照护型社会的参与主体（1）政府政府发挥重要指引作用，政策法律方面，政府颁布实施相关政策法律，制定相应目标计划，并确保协调性和一致性，为医疗、照护、科技、环境、人才等各行业主体提供发展方向与政策便利。服务供给与监管方面，政府需承担兜底性服务供给，推动普惠性服务发展，政府可通过11委托、合作、购买等方式与企业和社会组织等社会力量合作提供包括医疗、照护、适老化等多样化照护服务。同时建立相应的监管机制，确保服务25、的质量和安全。资源配置与管理方面，通过合理调配和管理包括医疗卫生、财政资金、人力资源和设施设备等资源，确保公平分配和高效利用。一方面满足不同个体照护需求，为其提供养老金、长期护理保险、补贴等经济保障。另一方面满足不同社会主体发展需求，为其提供资金补贴、税收优惠等财务支持。社会治理方面，一是强化政府与社会力量的关系，重视企业和社会组织等社会力量在社会治理中的作用。特别是鼓励并支持社区承担更多社会责任，社区直接面对民众，能够掌握民众的切实需求，有利于政策制定实施的精准性。二是强化数字化与信息化的应用，加强数字化意识并推动数字政府建设，提升社会治理水平与政务处理效率，同时建立健全信息共享平台，有利于26、信息交互与跨部门协同。（2）企业企业应具备照护思维，不仅体现在服务或产品上，也要体现在经营理念和社会责任中。服务和产品方面，在市场规律作用下，照护、医疗、金融保险、科技产品研发与制造、互联网等各行业企业提供多样化的服务和产品，以满足不同个体的需求和偏好。比如照护、医疗、健康、家政等服务，照护设备、辅具工具等实体产品，健康管理平台、安全监测平台、智能管理系统等虚拟产品等。经营理念方面，企业文化应融入广义照护思维，除企业本身的物理空间、数字空间、产品服务的适老化外，培养拥有照护思维的管理者和员工同样重要。同时在公司制度层面应将照护思维变为能够执行的机制，对于有照护需求或需要担任照护者的员工给予相应27、的关怀。社会责任方面，企业应承担社会责任，尊重人权和员工权益，注重照护环境营造，积极参与公益活动，推动企业社会责任在照护领域的实践。另外，企业应积极与政府、学校、社会组织、社区等社会主体进行合作、联动，形成协同发展格局，实现资源共享和优势互补，从而提供更加全面、连续和合理的照护服务和产品。（3）社会力量照护型社会中的社会力量是以社会组织为主的，同时包括社区、社会企业、家庭等政府及市场以外的社会资源。由于社会组织等并不以追求利润作为运营目标，因此具有公益慈善的天然属性，这对其照护思维的产生和运用拥有得天独厚的优势，并且这种优势更多体现在12照护型社会与中国地方政府基层创新老龄社会研究报告(NO28、.9)照护服务、社区营造等社会治理方面，因此社会力量应承担更多社会治理责任。照护服务方面，社会组织、社区、社会企业可以依托志愿者，提供包括居家、社区、机构等形式的照护服务，为老年人和有特殊需求人群及其家庭提供照护服务、心理支持、法律咨询、经济援助等帮助，并且在服务过程中也倡导和体现了照护型社会的理念和价值观，促使照护思维深入人心，推动社会对照护问题的持续关注。特别是时间银行的出现，推动了更多人成为非专业照护的志愿者，服务于社区、机构之中。社区营造方面，相比政府和企业，社会组织、社区、社会企业能够更直接地、更灵活地参与社区建设，有利于调动社区居民成为志愿者，促进居民间的交流互动，建立互助支持的社29、区照护网络。2、照护型社会的服务对象照护型社会的服务对象包括全部有照护需求的人，包括婴幼儿童期、成年期、老年期在内的全年龄阶段。一是短期照护人群，包括婴幼儿，孕产妇，以及身心康复期群体。二是照护依赖人群，一方面是半失能、失能群体，认知症群体，植物人群体，以及抑郁症、自闭症、焦虑症、精神分裂症等心理精神疾病患者，这些群体普遍需要药物治疗、心理支持、意定监护等服务。另一方面是疾病晚期、生命终末期群体，他们更需要生前预嘱、缓和医疗、临终关怀、疼痛缓解和心理支持等。三是慢性病人群，包括患有长期或终身性疾病的群体，比如糖尿病、高血压、心脏病、呼吸疾病、癌症等。一般来说，这类群体不需要照护服务或他人帮助，30、但是相比一般疾病具有较高死亡风险，医疗照护、药物管理和健康监测等支持必不可少。四是残疾人群，包括身体残疾、智力残疾、感知障碍等残疾群体。多数情况下，残疾人需要额外的帮助和支持，以满足日常生活和社会参与，特别是意定监护对智力残疾者及其家人的重要作用。3、照护型社会的基本属性照护型社会的属性是核心所在，渗透于照护型社会构建过程中的方方面面。其中需要政府、市场和社会组织等社会力量的各类主体形成共识，即照护是社会责任和社会价值观的一部分，并且应具备照护意识，普遍认同并关注老年人和有特殊需求人群的权益、尊严和照护需求，提供多元化照护服务的同时，实现综合性关怀。13一是照护服务，强调服务多样性，注重个体独31、特性，既关注身体健康，也重视心理健康、情感交流、社交互动、文化需求等。二是平等包容，致力于消除歧视和不平等，无论其性别、年龄、健康状况、经济地位或其他身份特征，确保每个人都能够在社会中享受平等的照护机会、权益保障和适老环境。三是尊重尊严，尊重个体尊严、权益和自主选择，无论老年人、残疾人、慢性病患者还是其他照护需求群体，都应该受到作为人的基本尊重和关怀。四是社会参与，鼓励各方主体积极参与照护活动，让社会各界都认识到肩负责任并参与其中。政府，企业和社区组织等社会力量均应承担相应责任，积极合作，形成照护服务互补和协同效应，共同推动照护服务发展和创新。五是社会支持，推动公共政策和制度建设，社会人文与设32、施环境改善，社区照护体系营造等支持方式。特别是强调社区和家庭的重要性，鼓励家庭成员、社区邻里、志愿者为有切实照护需求的群体提供照护支持，构建社区共同体，提供相互帮助的机制和平台，形成关怀和支持的基层网络。（三）照护型社会的保障体系1、支撑层面（1）基础设施，为满足老年人和有特殊需求人群的生活、出行和照护等需求，需要对包括空间设施、交通工具、数字应用、服务等进行无障碍适老化设计或改造。不仅可以提高人们的生活质量，增加其独立性和社会参与度，避免与社会发展脱节。同时，也能够为照护者提供便利，减轻照护工作的负担。空间设施方面，以自家为中心的私人空间和包括医院、学校、购物中心、公园、社区活动中心等公共场33、所以及道路的无障碍适老化是照护型社会的核心要素之一。这些空间设施的设计与建造需要考虑到部分群体由于身体机能受限而产生的特殊需求，比如方便轮椅进出的出入口，入浴或如厕的助力扶手，防止跌倒的防滑地板，安全的盲道等。交通工具方面，无障碍适老化的公共交通系统提供安全便利的交通方式，满足老年人和有特殊需求人群的日常出行，比如无障碍公交车辆、轮椅缓坡道和电梯、便利的站点布局和易读的交通标志等。数字信息技术方面，数字化应用是促进老年人社交联系、获取信息和享受生活的重要工具，比如智能手机、平板电脑、电子支付系统、远程医疗服务和在线社交平台等已经普及，14照护型社会与中国地方政府基层创新老龄社会研究报告(NO34、.9)其无障碍化的推动，不仅使老年人能够享受科技发展的最新成果，更能够避免代际数字鸿沟的产生。服务方面，服务意识和方式的适老化能够确保提供更有人情味的服务，让人们感受到更多关爱。（2）照护服务，基于个性化、高质量、全面性和可持续的服务和以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老照护体系相结合是照护服务的核心。同时，社会照护与健康照护是人们实现健康、独立和有意义的生活的重要基础。从社会照护看，个性化方面，需根据个体需求和偏好进行规划。这意味着服务者需要与个体及其家人合作，了解他们的需求、价值观和目标，以提供适合的照护方案。高质量方面，需提供包括专业化医疗、护理服务，科学的健康监测和合理用药，以及35、服务质量的监督与评估。全面性方面，服务需涵盖从居家帮助、饮食管理、安全防护、康复护理、心理支持、精神慰藉等身心健康，到社交促进、运动健身、文化娱乐等精神健康，再到意定监护、生前预嘱、缓和医疗、临终关怀等生命终末期关怀的各个方面，并且为照护者提供“喘息服务”等支持。同时，服务提供者应具备包容性，以满足不同文化、宗教、身体状态等需求，确保照护服务的平等。可持续性方面，为满足日益增长的照护需求，服务的可持续性不容忽视。这涉及培养照护人才，提供持续培训和发展机会，确保照护服务的持续供给和质量要求。照护形式方面，自宅是多数人接受照护服务的基础场所，社区则为居家服务提供社交和支持平台，照护机构主要为照护依36、赖等群体提供综合的长期照护和医疗支持，随着旅居、养老社区（CCRC）、安养机构等照护形式的出现，选择更加多样。从健康照护看，疾病预防方面，个体的身体、心理和社会健康需始终作为关注重点。同时加强健康促进、疾病预防、健康教育和终身学习，不仅能够帮助个体实现全面的健康和福祉，也能够节约相关的医疗资源。（3）医疗卫生服务，需基于疾病治疗、统筹管理、医养结合、基层医疗等方式，提供高质高效的医疗服务和公共卫生应对措施，是确保民众提高生命质量，确保生命安全的重要手段。统筹管理方面，医疗卫生服务应实现不同医疗机构、专业人员和部门之间的协调与合作，在统一的大数据共享平台下，确保跨部门合作机制和转诊、转移流程的顺37、畅性，保证患者得到及时救治。医养结合方面，除疾病治疗外，医疗机构与照护机构或社区合作，积极开展包括康复护理、健康讲座、心理支持等医养结合服务，不仅可以满足民众多样化养老需求，也能够提升社会整体健康意识。基层医疗方面，应确保就诊渠道和健康诊疗的便捷性、连续性，健全基层医疗服务网络。依托社区平台的家庭医生制度、远程医疗服务等方式是照护型社会15医疗卫生服务的重要体现。公共卫生方面，科学合理的应对措施能够在紧急状况下保障民众的生命财产安全。2、保障层面（1）经济保障，能够为老年人、有特殊需求人群提供稳定的经济支持，确保其照护服务支付能力，比如养老金制度、长期护理保险、灵活就业、信托、补贴等。使此类人38、群能够获得适当照护和支持的同时，减轻照护者和家庭的经济负担，减少社会矛盾，促进社会和谐与可持续发展。养老金制度，健全养老保险制度，是确保退休群体获得稳定经济来源的重要工作。照护型社会中，除政府基本养老保险与企业养老保险外，商业养老保险对老年期经济保障具有重要辅助作用。长期护理保险，能够确保照护依赖者有能力支付照护服务费用，缓解其经济压力的同时满足照护需求。除照护服务外，辅具购买、租赁，空间适老化等照护相关费用也应纳入长期护理保险的支付清单。另外，照护服务提供者为被照护者家庭成员时，长期护理保险也需按照相应的金额予以支付或报销，既促进家庭照护者持续工作，又减轻了家庭负担。灵活就业，照护型社会应尽39、可能提供包括弹性工作时间、远程工作选项、带薪病假或照护假期等灵活工作机会，并优化相关政策或规定使家庭照护者能够平衡工作和照料责任。相关补贴，政府可以通过提供服务补贴，来帮助无法使用长期护理保险的家庭支付专业护理人员或器具租赁的费用，确保被照护者获得相应照护。科技赋能，能够通过设备、器具与系统等科技产品在不同主体和场景的应用，为社会保障体系中的其他要素提供技术支持，确保照护型社会高质、高效、持续地运转。对政府而言，依托科技手段收集大量照护信息，分析趋势动态，在大数据驱动下制定更加符合需求的政策和措施，提供更具针对性的社会治理方案与手段。此外，大数据分析还可以发现疾病模式和趋势，为疾病预防和公共卫40、生提供决策支持。对企业而言，科技能够为企业创造更广阔的市场，互联网企业不仅可以利用大数据、人工智能、OPENAI、虚拟现实等技术开发智能应用的产品为自身盈利，同时能够为其他行业提供技术支撑。对个人而言，科技应用对照护服务的提质增效更加明显，提高被照护者生活质量的同时大幅减轻照护者的工作压力。通过远程医疗咨询、视频诊断、远程监测设备等，足不出户便可进行医疗服务和健康管理。智能步行辅助器、智能家居设备、智能听力辅助器等智能辅具16照护型社会与中国地方政府基层创新老龄社会研究报告(NO.9)或可穿戴设备可以提供实时的辅助和监测，保障生活质量、人身安全和自主独立性。信息通信技术可以确保社交联系和信息41、获取，包括社交媒体平台、视频通话、在线社区等，能够提高人们的社交参与和心理福祉。智能化管理系统可以优化照护服务运营与管理，包括电子健康记录、预约和排班系统、药物管理系统等，能够大幅提高照护服务的效率性、准确性。人工智能和大数据分析可以帮助医护人员进行疾病诊断、治疗方案选择等，确保提供更精准的医疗服务。虚拟现实和增强现实技术可以提供沉浸式体验，提升身体及认知康复训练的安全性、便利性。人才培育，是全面的、多元的，在提高医护人员、护理员、康复师等专业人员素质和能力的同时，也要重视家庭成员、志愿者等非专业者在照护中的作用。此外，对于培育更多拥有照护思维的人同样不容忽视。照护型社会的持续运转与照护者息息42、相关，照护者的数量与质量以及民众对照护的理解与认知会直接影响照护服务保障。专业照护人员方面，健全的照护者培养体系不仅需要提供系统的教育和培训，包括侧重理论知识研究的大学和以实践技能及专业道德为中心的技术院校等。还需要建立多学科协作团队，包括医护人员、护理员、康复师、心理咨询师、社会工作者等，提升跨学科合作和综合照护能力。非专业照护人员方面，需要定期开展由专业照护者进行照护理论、技能实践的指导课程，提供自我提升与答疑解惑的渠道。对照护者而言，在工作中，需要保持关怀和尊重的态度，注重沟通技巧、情感支持、文化敏感性等，以确保人性化照护服务，使照护者能够与被照护者建立良好关系并满足其需求。在职业发展中43、，一方面需推动照护者进行终身学习和持续发展。通过进修课程、技能培训等方式更新理论知识、提升实践水平。同时，社会应为照护者提供更多实践机会，积累照护经验。比如照护机构、医疗机构、社会组织、社区等。另一方面需要提高照护相关职业吸引力。提供合理薪酬、福利待遇和职业发展机会及社会尊重。既可以吸引更多年轻人才投身照护相关工作，提高行业整体职业素质与人员定着率，也有利于提升民众的照护认知和照护思维。3、引导层面（1）政策法律，需确保资源合理配置、服务公平分配和社会共同参与，同时尊重个体的尊严、权益。特别是保护老年人和有特殊需求人群的自主权及平等参与社会的机会。强调社会力量对社会治理的重要作用，鼓励其他社会44、主体参与照护型社会建设，提供宽松的政策环境，支持照护服务的持续发展。并且以可持续发展为原则，对社会各主体参与社会保障体系建设加以方向性引导。17对社会保障体系而言，照护、医疗服务方面，促进相关领域的资源整合，通过协调达成跨部门合作，制定统一标准并建立信息共享机制，实现照护服务供给的协同联动和无缝衔接。基础设施方面，推动设施、数字、服务的无障碍适老化。经济保障方面，优化财务保障和社会保险等经济保障措施，并提供经济援助、实施护理保险制度、建立照护基金等，提高服务经济可及性，减轻个体及家庭负担。科技赋能方面，促进科技的广泛应用，鼓励技术研发创新、社会主体数字化转型、科技产品应用普及，确保政府工作和照45、护服务的高质高效。人才培育方面，通过相关政策赋予照护者相应的社会地位，建设从理论研究到技能实践的人才供给链条。机制建设，需推动社会各主体更加紧密、协调地合作，提升社会保障体系建设的合理性与照护型社会运转的可持续性，为社会各主体高质高效参与社会保障体系建设提供方法性引导。政策规划和跨部门合作机制，确保各部门和利益相关方之间的协调合作。合理的资源分配机制、监管和评估机制，保障照护服务的可及性、高质量和安全性。通过信息共享机制，建立信息共享平台、制定统一标准等，保障照护服务的协同性和高效性。绩效评估和质量改进机制，通过建立绩效指标、开展定期评估和审核以及制定改进计划和培训制度，监测服务质量和效果并持46、续优化。参与和反馈机制，一是确保被照护者及其家属的心声被充分听取并纳入决策过程。二是确保社会力量参与照护型社会建设过程中的难点、痛点能够被及时了解。创新和推动机制，是支持照护领域中的服务、科技创新应用的重要保障。通过建立创新基金、创新实验室以及提供创新奖励，激励服务和科技的创新发展。（四）照护型社会发展的国际经验1、社区居家服务供给（1）英国英国的社区照护体系主要由经理人、专业工作人员和照护员构成。经理人作为社区照护的负责人，主要负责聘用工作人员、监督工作情况以及资金分配使用等。专业工作人员上岗需要通过相关资格考试并获得证书。其主要负责了解社区内老年人的需求，帮助其解决生活中的困难。照护员直接47、为老人提供照护服务，其中部分为志愿者。服务种类方面，英国居家养老包括生活照料、物质支援、心理支持和整体关怀四部分。生活照料包括为生活自理、半自理老人提供日间照料、送饭洗衣、打扫卫生等上门服务以及依托社区托老所提供短期托老服务。物质支援包括地方政府为老年人生活场所进行改造升级、安装无障碍设施以及对65岁及以上纳税人给予纳税补贴或纳税优惠。心理支持包括保健医生上门检查疾病、传授养生之道及心理慰藉等服务。健康访问员定期上门探访，提供换药、洗澡18照护型社会与中国地方政府基层创新老龄社会研究报告(NO.9)等照护服务，并在医生指导下根据老人身体状况提出治疗康复建议。整体关怀包括政府出资兴办社区综合活48、动中心，为老年人提供休闲娱乐场所。由社区举办各种联谊会，为老年人生活增添乐趣。在社区建立老年人工作室，为老人提供低强度工作，以增加收入，维持心智健康。12（2）美国美国的居家养老主要依托其医疗保险制度，其中包括医疗保险和医疗救助两部分。医疗保险是面向65岁及以上老人或未满65岁的残疾、失能等特殊群体的全国统一医保制度。医疗救助是联邦政府主办、州政府管理，覆盖65岁及以上残疾人、有幼儿的家庭以及贫困老人的医疗服务救助制度。州政府有权根据本州收入水平自主确定医疗救助的标准和覆盖面，联邦政府只负责提供部分经费。服务种类方面，美国在1997年平衡预算法案中提出PACE项目(TheProgramofAl49、l-inclusiveCarefortheElderly)。该项目基于医疗保险制度建立，为体弱多病的老人提供全面的医疗相关服务，包括急病诊治、住院治疗、医疗护理等服务。此外，美国的社区普遍建有老年人活动中心、老年人保健中心等设施，并且能够提供病历管理、日间照料和家政服务等相关居家养老服务。13（3）日本日本没有把老年人赡养问题从家庭中完全剥离，而是强调国民自立，重视家庭在养老中的重要作用。日本社会保障相关法律和政策的制定多以发挥家庭养老功能为目标，以家庭和家庭赡养为前提条件。生活保护法老年人福利法老年人保健法残疾人福利法等部分法律，强制性要求家庭和亲属履行赡养义务。而厚生养老金法健康保50、险法等法律则从制度层面对家庭或亲属间业已形成的赡养关系给予承认。2000年，日本开始实施介护保险制度，旨在通过社会保险的形式为老年人照护服务提供费用支撑。服务种类方面，日本居家养老包括访问护理服务、日间护理服务、短期托付服务和社区贴紧型服务等。访问护理服务包括为老年人上门提供做饭助餐、洗澡换衣、打扫卫生等。日间护理服务是指接送老人到社区老年人护理中心，并提供身体检查、康复训练等。短期托付服务是指在老人家属临时外出时，将其托付给社区养老院，接受社区养老院提供的短期护理服务。社区贴紧型服务提供夜间上门服务、失能失智老人日托护理和多功能型居家护理等社12 邓大松、王凯，日韩美英社区居家养老模式深度分51、析，中国房地产，2017年第17期。13 同上。19区服务。需要居家养老的老人要向所在市、镇或村提出申请，经过专门机构的审核和评估确定符合介护保险制度相关标准，即可享受等级不同的生活照料和居家介护服务。14（4）韩国韩国受传统孝道影响，国民普遍不希望父母在机构养老终生。为促进居家养老模式发展，政府于1992年通过制定了一系列税收优惠政策，比如对赡养老人五年以上的三代同居家庭，减少其财产所得税。赡养65岁及以上老年人的纳税人，可以减少其个人所得税等。2000年，韩国逐步设立日间照护中心、短期照护中心和家庭照护人员派遣中心等机构，提供各种服务以满足居家养老需求。此外，韩国居家养老还包括洗衣做饭、打52、扫家务、代写书信等常规照料服务项目。152、长期护理保险实践（1）德国1930年，德国进入老龄化社会，并在很长时间内，一直是欧洲老龄化程度最高的国家。在实施长期护理保险制度前，德国对“疾病”和“护理”有明确区分。健康保障体系对因生病住院和治疗的人员进行普遍性补贴，长期的康复护理则经财务调查等程序后由社会救助体系提供。随着长期护理需求增加，加之严格繁琐的审查程序，社会救助体系远不能满足国民对长期护理的需求，同时高额的护理成本导致社会救助计划不堪重负，有限的覆盖无法保障老年人权益，社会压力增加。1994年，德国长期护理保险法案出台，建立了一套覆盖全民、统一规范的多层次长期护理保险制度，标志着德国社53、会保障体系第五大支柱的建立。16（2）日本日本在建立介护保险制度前，依靠老年福利制度和老年保障制度对老人实施介护，但存在选择受限、保障不足、“社会性压床”、医疗资源浪费等问题。为协调老年福利制度和老年保健制度的关系，1963年，日本制定老人福利法，并于1968年在全国开展居家卧床老人的需求调查，为日本介护保险和介护服务的推行奠定了基础。值得关注的是，日本政府于1990年、1995年和2000年实施黄金计划、新黄金计划和21世纪黄金计划专门针对长寿社14 同上。15 同上。16 王红珠，国外长期护理保险时间对我国的启示，浙江工商职业技术学院学报，2016年第15期（03）。20照护型社会与中国地54、方政府基层创新老龄社会研究报告(NO.9)会和老年照护进行全面服务体系和制度保障的建设以及专业护理人员的培养，一系列的老年保健福利政策，为介护保险制度的颁布实施提供了充分准备。1997年5月，日本议会通过介护保险法，2000年4月1日，介护保险制度正式实施。17（3）美国美国是混合型长期护理保险模式，具有多层次、多性质的特点。1965年，医疗保险建立，经过联邦政府的不断完善，医疗保险在为特定人群提供医疗保障和护理方面发挥了重要作用。同时，医疗救助为困难群体的护理提供了重要保障。1990年，为分担医疗救助的资金压力，美国部分州联合实施长期护理合作计划，鼓励中等收入者购买政府和私营保险公司合作的55、长期护理保险。为满足高收入群体更高层次的护理需求，美国又推进灵活性大、种类多样的商业性长期护理保险的发展。商业保险在长期护理保险体系中发挥重要作用是美国的一大亮点。18（4）韩国2008年，韩国实施老年长期护理保险法，标志着韩国养老模式从家庭养老向社会养老的转变。韩国的长期护理保险制度采用长期护理保险与国民医疗保险捆绑的方式运行。选择居家养老的参保人需要向国民健康公团提出服务申请，由具有资质的公团工作人员入户对老人身体状况进行调查评估，并以调查结果报告书的形式认定评估结果，最终服务选择权属于被照护者或其亲属。服务种类方面，韩国老年长期护理保险法规定了居家养老的相关服务内容，包括上门护理、日常照56、料和短期护理等，并且还规定对身处农村或边远地区等设施缺乏、需要依靠亲友提供护理服务的老年群体，给予现金给付，以鼓励家庭护理相关人员。193、照护人才培养体系（1）德国德国养老服务人才认证主要有养老护理员和养老运营管理师两部分。1980年代开始出现老年护理专科，老年护理员是针对老年人和老年病患者的专业护理人员，并非护士。德国非常重视对老年人和老年病的科学研究，包括老年慢性病康复和老年护理医学等方面。17 同上。18 同上。19 邓大松、王凯，日韩美英社区居家养老模式深度分析，中国房地产，2017年第17期。21德国护理领域有三种职业，即老年护理、健康和疾病护理（全科护理）、儿童健康和疾病护理。其57、中老年护理从业者，即养老护理员，是在德国“双元制”体系下进行培训，外国人申请认证难度较大。老年护理专业通常是三年制，除“双元制”培养模式要求外，学校课程设置和实训教学安排也必须要求按照医院和养老机构的工作安排实行三班倒。健康和疾病护理以及儿童健康和疾病护理，通常由教学医院和职业学校合作培养护理人员，学生在校学习理论时穿插进行模拟操作，再到医院进行实际操作。目前，德国正在进行改革，目标是将三个职业合并为一个职业，即护理职业。并且培训三年为一周期，前两年完成基础学习，第三年再分为三个不同的方向实习。20（2）丹麦丹麦对护理人才的培养拥有一套成熟完善的系统化教育体制。首先是根据护理能力的差异，清晰划58、分护理人才，分为家庭助理、助理护士和护士。对每个等级的培训时间和内容都有明确规定，前两者在职业院校通过不同的培训获得，护理内容较为基础。而护士属于高级护理人才，必须在本科院校进行3至4年的系统化教育，完成180 240个学分，即7200 9600个学时，才能取得学士文凭。在丹麦，高等护理学士教育受到高度重视，22所高等院校相继开设此专业。目前的高级护理人才培养模式，以护理专业为基础，职业培训为导向，围绕影响个人健康的不同因素展开学习。学科专业设置方面也十分广泛，涉及护理学、自然科学、健康科学、社会科学和人文科学5个学科。教学坚持理论与实践并重，在临床实践中理解和运用理论知识。在校学习期间，学生59、不仅能够获得广泛的物理治疗理论基础，还可以学习护理知识、管理学知识、宗教人文知识等，掌握实际的护理技能，成为能够应对多元需求的复合型护理人才。21（3）日本日本对于养老护理人才的培养，主要立足于传统学校教育和严格的专业资格等级考试。截至2006年，日本已经有500余所学校开设护理专业，主要分为社会福利士专业和介护福利士专业。20 佚名，德国养老服务人才培养体系探析。https:/ 余星、姚国章，国外养老服务人才队伍建设比较研究以日本、德国、丹麦为例，经营与管理，2017年第6期。22照护型社会与中国地方政府基层创新老龄社会研究报告(NO.9)社会福利士专业属于本60、科教育，学生毕业后在通过国家介护福祉士考试后，主要向社会福祉士、护理支援专门员、医疗机构社会工作者方向发展，从事养老行业的管理、咨询、评估等工作。介护福利士专业教育中，学生高中毕业后可以进入二年制的介护福利士专业学校，完成共计1650 1800个学时，积累不低于800个学时的实践经验。毕业并通过国家介护福祉士考试后，可获得介护福利士资格。学生通过理论与实践相结合的模式，可学习到系统化、专业化、高技能的养老护理知识，成为理论与实践、护理与管理相结合的养老护理人才。学校教育外，未接受过学校系统教育的养老护理人员，只要在养老护理机构工作3年以上，就可以参加介护福祉士资格考试，通过取得介护福祉士资格证61、，来提升自身的服务能力和综合素质。22（4）美国美国的护理教育培养了充足的高素质老年护理人才。由于起步较早，呈现出培养层次完善，培养目标明确，课程设置合理，教学方式多样，师资队伍水平高的特点。美国老年护理人才分为“通才”和“专才”两种。“通才”指具有护理学学士学位、副学士学位、护理文凭或证书，经过专业护理学课程学习或培训后上岗，为老年人及其他患者提供服务的护理人才，包括注册护士和持证实践护士等。主要负责为老年人提供基本的常规护理以及提供咨询、健康促进、疾病预防、健康保护干预措施、预期指导等服务。高中毕业生在社区学院、职业技术学校或医院接受1年教育并累计1000小时临床实践经验后，通过护理考试，62、可获得护理文凭或证书，成为持证执业护士。具有工作经验的持证执业护士通过两年学习，可获得护理学副学士学位并有资格成为注册护士。“专才”指具有研究生学历（硕士、博士），经过系统、专业的学习，扎实掌握老年护理专业知识，可从整体层面处理老年人常见或复杂照顾问题的高级执业注册护士。包括成人老年初级护理执业护士、成人老年急症护理执业护士和成人老年临床护理专家等。攻读护理学硕士学位需要18 24个月，获得硕士学位后，通过资格认证考试，方可成为成人老年护理专科护士。2322 同上。23 林杰、郑越洋，美国老年护理人才培养模式深析，中国大学教学，2021年第4期。23三、老龄社会视角下的地方政府基层创新（一）老63、龄社会视角下地方政府基层创新的背景1、积极应对人口老龄化国家战略的提出2020年，党的第十九届五中全会提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，党和国家对老龄问题的认知提升至空前高度。新中国成立以来，人口老龄化进程经历了“不是问题”“成为问题”“成为国家战略”的不同阶段。新中国成立初期，人均预期寿命为35岁，处于年轻型社会。1964年，第二次全国人口普查结果显示，中国60岁及以上人口为4231万人，占总人口的6.08%。老年人口数量不多，占比不高，“老龄不是问题”。1982年，第一次老龄问题世界大会召开，同年中国老龄协会的前身中国老龄问题全国委员会成立，并初步形成了从中央到地方的老龄工作网络。此64、时的中国虽然未进入老龄化社会，但政府已经开始关注老龄问题。1999年，中国老年人口达1.26亿，占总人口的10%，进入老龄化社会，“老龄成为问题”，随之政府为主导的老龄事业开始全面发展。老龄不是问题新中国成立初期，人均预期寿命35岁左右，处于年轻型社会。开始关注老龄1982年联合国第一次老龄问题世界大会召开，以及我国老龄工作专业机构的成立老龄成为问题并受到重视1999年，中国进入老龄化社会，政府高度重视老龄问题，全面部署开展老龄工作老龄成为国家战略十九届五中全会把积极应对人口老龄化上升为国家战略创立发展时期（1949年-1981年）探索发展时期（1982年-1998年）全面发展时期（1999年65、-2011年）快速发展期（2012年以来）图3新中国老龄事业发展阶段资料来源：吴玉韶，从老龄不是问题到老龄国家战略新中国老龄事业发展的回顾与启示24照护型社会与中国地方政府基层创新老龄社会研究报告(NO.9)党的十八大以来，应对人口老龄化工作受到进一步重视，2012年，中华人民共和国老年人权益保障法初次全面修订，首次提出积极应对人口老龄化是国家的长期战略任务。此后关于加快发展养老服务业的若干意见国家应对人口老龄化中长期规划等一系列应对人口老龄化的文件出台。2020年，积极应对人口老龄化国家战略被提出。自此，应对人口老龄化成为未来中长期中国经济社会发展与社会治理的重心之一。242、人口老龄化66、对社会诸方面影响的显现七普数据显示，截至2020年，我国31个省级行政区划中的30个，已经出现不同程度的人口老龄化。在全国除三沙市外的336个地级及以上城市中，149个已经进入深度老龄化。25地方政府将逐渐面临人口老龄化带来的诸多挑战。人口老龄化加大地方财政压力，生育率下降、老年抚养比上升对消费需求、劳动力供给、劳动力成本等产生影响，使课税基础和财政收入减少。同时导致养老金、医疗保险、适老化改造、养老服务等老龄相关财政支出增加。相关数据显示，2011年，国家财政总支出为10.9万亿元，其中教育、医疗卫生、社会保障和就业这三个民生相关领域的政府支出占比达31.16%，2020年，这一比例达35.67、88%。以医疗卫生支出为例，2011年全国财政医疗卫生支出总额为6429.5亿元，2014年突破1万亿元大关，达10176亿元，2018年超过15000亿元，2020年达19201亿元。26从年度增长比率来看，2011年至2020年间，每年同比增长均超过10%，最高时达22.91%。27管中窥豹可见一斑，人口老龄化对地方政府的影响不仅体现在财政税收方面，劳动力减少、消费和产业结构变化对经济增长的影响，以及服务供给、涉老人才不足等诸多挑战都将使地方政府在经济发展和社会治理中面临极大困境。因此，地方政府有责任发挥引导作用，履行社会治理职能，积极创新实践，探索老龄社会背景下的可持续发展之路。24 吴68、玉韶，从老龄不是问题到老龄国家战略新中国老龄事业发展的回顾与启示，中国社会工作，2020年第20期。25 林小昭，中国城市老龄化大数据：149城深度老龄化，集中在这些省份，第一财经日报，2021年9月6日。26 数据来源：国家统计局、财政部相关数据统计。27 范建鏋，人口老龄化与我国公共支出变动趋势，中国发展观察，2021年第24期。256429.57245.18279.910176.811953.1813158.814450.615623.616665.31920112.7%14.3%22.9%17.5%10.1%9.8%8.1%6.7%15.2%00.050.10.150.20.2502069、0040006000800010000120001400016000180002000020112012201320142015201620172018201920202011-2020全国财政医疗卫生支出变化情况全国财政医疗卫生支出总额增幅单位：亿元图42011-2020全国财政医疗卫生支出变化情况数据来源：国家统计局、财政部相关数据统计（二）老龄社会视角下地方政府基层创新的实践1、医疗、公共卫生体系的改革（1）苏州市“公卫再造”模式苏州市政府重视卫生健康工作，“十三五”以来，先后出台实施落实健康优先战略加快推动卫生计生事业发展的若干意见卫生与健康提升三年行动计划（20182020年）苏州70、市医疗卫生资源补缺补短“123”方案等政策，把公共卫生体系建设作为卫生健康事业发展的重要组成部分统筹推进，使苏州市的健康水平取得了长足发展。近年，苏州开展健康城市建设。一是全域推动，城乡一体推进健康城市建设，建立“健康优先”的制度安排，各地各部门主动将健康融入所有政策。二是全程覆盖，统筹推进“健康苏州”系列行动，建立了覆盖全生命周期的健康服务新格局。三是全民参与，大力开展健康素养提升行动，“十三五”以来居民健康素养水平提高了18.66个百分点，达39.96%。健康苏州建设过程中，政府部门间责任确立，相互协调配合，比如市委宣传部、市政府新闻办发挥宣传教育作用，财政局发挥资金支持作用，第三方社会组71、织、红十字会、志愿者发挥救援支持作用。26照护型社会与中国地方政府基层创新老龄社会研究报告(NO.9)医院和医学研究机构为企业提供研发建议，学校向企业输送专业人才，进而企业生产出的医疗卫生产品通过政府购买和医院采买而获得盈利。疾控中心通过建设整合型检验中心，实现苏州市公共卫生检验检测资源共享。医院和医学研究机构为疾控中心的行政决策提供专业性意见和建议，并实现人才共享。在市政府支持下，院校合作模式得到发展，高校具备科研优势、人才优势，而医院和疾控中心具有实践能力，更容易实现优势互补。数字化云平台通过汇集资源，共建共享，推动大健康、大卫生有效落地。社区执行公共卫生措施，积极向民众传递医疗卫生知识72、，提高居民健康素养。2020年，苏州获评全国健康城市建设样板市。28截至2021年底，苏州市人均期望寿命达84.04岁，高于全国平均水平。29（2）深圳市罗湖区从“治疗”向“健康”转变的医改模式2015年，深圳市罗湖区制定实施医改方案展现出较好效果。一是整合医疗资源成立医疗集团（医联体）。罗湖区5家公立医院、30余家社区康复服务中心（社康中心）整合成人员编制、运行管理、医疗服务一体化，一个法人代表的医院集团，内部资源紧密联动，实现双向转诊。二是强化社康中心基层诊疗能力。政府办社康机构为主体，社会办社康机构为补充，为居民提供包括医疗卫生，家庭医生，健康咨询与指导，医养结合和养老服务需求评估，社区73、急救网络建设和公共卫生事件应对等服务。同时规定社会办和政府办机构在社会医疗保险定点、科研教学、人才队伍建设和医务人员职称评审等方面享有平等权利。三是医保杠杆推动治疗转向预防。罗湖区试行“总额包干、结余留用”的医保制度改革。以辖区内签约家庭医生的居民为对象，将上一年度基本医保大病统筹基金和地方补充医保基金的支付总额以及本年度全市医保支出平均增长比率值打包给罗湖医院集团。年终清算时，若有结余则奖励给集团。并规定签约参保人在集团外发生的医疗费用也从集团医保总额中扣除。此举促使家庭医生有动力留住患者，同时为节约医保，医患利益逐渐趋同，医生工作重心从保疾病转向保健康。四是激励制度促进分级诊疗。居民健康状74、况等信息被作为量化指标进行考核，结果与财政补助、管理层年薪挂钩。实现基层全科医生享受公立医院在编人员同等待遇，将基层工作28 案例来源：网络，新闻报道、政策文件整理。29 数据来源：2021年苏州市卫生健康事业发展情况公报。27经历作为医务人员的晋升条件，激励医疗资源下沉，促进分级诊疗。五是打通信息渠道优化转诊流程。罗湖区打造信息共享系统“健康罗湖APP”，打通社康中心和三级医院的信息壁垒，实现社康中心与社区居民的互联互通，串联分级诊疗的各个据点。并基于此将医学检验、放射影像等中心独立，实现结果互认、资源互通，极大优化了转诊流程，提高诊疗效率和服务质量。目前，罗湖医改模式已得到社会认可，并在深75、圳全面推广。302、社区服务综合体的营造（1）天津市河西区“社区综合体”实现15分钟养老服务圈天津市河西区推动养老服务创新发展打造社区综合体。一是完善三级养老服务设施布局。区级层面养老服务中心统筹全区养老服务工作，指导和监督养老服务机构开展综合为老服务，落实老人各项补贴政策，组织开展为老志愿服务、人员培训、宣传科普等工作。街道层面养老服务中心，为老人提供生活、照料等综合服务。社区层面照料中心，以半径700米为标准设置，提供送餐等基础服务，形成“15分钟服务圈”。二是激励第二、三部门积极参与。坚持推行市场化、片区化、专业化，让养老服务企业和社会组织承包运营照料中心，政府每年给予一定的运营补贴，支76、持和撬动更多社会力量参与。目前，河西区已形成涵盖组织保障、设施建设、平台建设、运营、补贴、管理、服务等7大类42项机制的“政策包”。三是拓展社区照料中心功能性。第一是引入专业养老机构，将照料中心升级为嵌入式养老服务机构。引导养老机构发挥优势，把专业的人员、设施、技术向居家养老延伸，为老人提供足不出社区的多元化服务。第二是同步配建社区卫生服务站，在保障患者基本用药需求的同时，提供针灸等基础医疗服务。第三是担任适老化改造平台，以居家养老服务中心为圆心，结合老旧小区修缮、加装电梯、道路整修等工程，对社区环境进行适老化改造。四是提升管理服务数智化水平。打造集数据分析、运营使用、场景展现、审核监管等功能77、于一体的数字化管理平台，并设立养老服务呼叫中心，实现对辖区内养老事项统筹管理。平台通过大数据分析，将老人需求分为助餐服务、生活照料、助医服务、托养床位和其他服务5大类。并且可以从全区、载体、运营企业，各街道属地管理等角度具体展现服务情况。30 案例来源：网络，新闻报道、政策文件整理。28照护型社会与中国地方政府基层创新老龄社会研究报告(NO.9)目前，河西区搭建街级服务载体14个，社区级服务载体31个，服务站级服务载体45个，实现15分钟养老服务圈全覆盖。2021年，河西区作为典型经验做法被国务院办公厅通报表扬。31（2）宁波市北仑区社区照护服务一体化建设宁波市北仑区积极探索照护服务体系建设78、，并在实践中展现出了若干亮点。一是引入民营机构，发挥专业支撑力量。通过公建民营的方式，改造改建民营老年服务机构104家，引入专业照护机构参与运营，社会化运营比例达100%，提供床位占全区总床位的83%。二是倡导小型适用，老年机构嵌入社区。专业照护机构将旗下小型机构“嵌入”社区并进行连锁经营和专业化管理。规模虽小，但符合就近原则。三是重视院内和谐，五保自费一视同仁。照护服务强调“以人为本”，无论五保老人还是自费老人都享有同等服务。四是居家服务为本，夯实老年服务基础。北仑区既关注被照护者，还关注家庭照护者。全面推行护理技能培训制度，免费开展生活照护、疾病照护、护理技能等15个科目的家庭照护公益培训79、。五是建设老年社区，努力实现适地安老。老年社区是在部分乡镇街道在建设新农村新规划中划定专供村中老人聚居的社区。老人既能享受“二人世界”，也离子女更近。六是老人需要为本，爱心厨房送餐上门。推动“爱心厨房”项目为生活自理困难，子女又无法照护的高龄、残疾、特困、独居、失独等有特殊需要的老人送餐上门，实现全覆盖。区财政对每位通过评估就餐老人每年给予3000元补助。七是搭建社区平台，健康社会双重照护。健康照护方面，表现为“急症快医、慢病细养、失能近护”。32社会照护方面，精心培育为老服务社会组织和社会公益项目。八是打破区划限制，按照需要服务分片。实现以需求为导向的资源优化配置，有利于更31 案例来源：网80、络，新闻报道、政策文件整理。32 急症快医是指通过嵌入式照护机构、增设老年门诊等方式，提升急难重症的诊疗水平。慢病细养是指通过引导老年机构内设医疗站点或与邻近的医院进行医疗合作，为在院老年人提供各项康复护理服务。失能近护是指以居家养老服务中心为纽带，内嵌社区卫生服务站、护理站等元素，向社区、家庭提供康复培训等支持性服务。29好地分配和整合资源、公平对待并尽量发挥区内不同地域居民聚居区的区位优势。九是办好老年协会，志愿服务助力照护。近年，社区年人协会已成为基层老龄工作的重要载体，并利用年轻健康老人资源，开展结对助老、邻里家政等以老助老服务。十是反对形式主义，智慧养老注重实效。一方面引入实用性智能81、化设备，虚拟现实与地理信息技术相结合的软件被广泛使用，既可标出老年设施的位置，还可一键查询服务项目及价格，预约智慧监护、康复、护理、生活照料等专业服务。另一方面实现家庭适老化改造、智能设备安装、辅助器具配置和上门服务“四位一体”打包供给。试点给家庭免费安装床边智能终端、健康监测、安全监护等设备并通过智慧养老平台拓展居家监护项目模块，烟感报警器、一键呼救装置、睡眠监测仪等。333、数字化社会治理的应用（1）上海市奉贤区数字化赋能社会治理上海市奉贤区利用大数据共享优势，数字化赋能基层治理。一是云平台助力个人数据采集。奉贤区民政局打造社会治理综合平台“市区云2.0版”，开放村居筹备组管理权限，实现村82、居自主数据管理，已归集老年人口等基层管理所需数据，同时载入通知公告、物业之窗等模块，加强与村民互动交流。二是大数据支撑城市神经元系统。奉贤区为提升数字化治理水平，拓展政务服务新场景，推动智慧应急管理、防汛防台指挥、无废城市建设等领域全面数字化。同时，构建完善“城市神经元系统”，奉贤区城运中心聚焦“城市、社会、经济”三大治理领域，创新基层治理新模式，接入消防烟感、温湿度监测、智能燃气等8000余个“神经元”感知设备，迈出城市数字化“治未病”的步伐。城运平台不断接入各部门数据，汇入人口、建管、水务等各类数据目录百余条，形成多个数据库。在城运中心，能看到汇集众多视频资源的显示屏，包括社会面智慧安防视83、频监控和街镇、委办自建视频等，都为打造综合调度协调、扩展“指挥作战视野”，绘制“城市晴雨表”打下坚实基础。2021年，建成上线的“河湖水环境”“智慧工地”“防汛防台”“杭州湾安全监管”“垃圾治理”等12个智慧应用场景，填补了技术与管理的“鸿沟”。三是轻应用开发提升基层治理效率。在以数字化治理新模式全面赋能基层治理的探索中，奉贤区开发并推出政务微信联勤联动的移动端轻应用小程序。指挥长可通过小程序在手机端33 案例来源：唐钧，老年照护体系的整体效应，老龄社会30人论坛专题研讨会（67）,2023年5月9日。30照护型社会与中国地方政府基层创新老龄社会研究报告(NO.9)发起案件、点选人员、跟踪进84、程、事后评价。小程序预设常见疑难问题模板，通过文字、语音、照片、视频，“一键联动”实现高效处置。经过后台分析，工作人员可全面梳理地区热点问题，形成决策参考，进而开发问题处置新模板，助力同类问题解决。（2）贵州省黔南州龙里县科技助力乡村医疗在2023中国国际大数据产业博览会上，作为贵州省医疗数智化转型，推动医疗资源有效配置和下沉的“黔南模式”发布。“龙里经验”作为黔南模式原型成功建设数字化和高质量分级诊疗体系。近年，黔南州龙里县与腾讯等互联网头部企业合作，推动数字化均质医疗服务，助力优质医疗资源下沉，实现数字化分级诊疗。突破县域医共体建设难点、堵点，破解省州县乡村五级医疗数据互通互认难题，达成常85、态化协作互动。问诊方面，县内50余个行政村逐步建立了远程医疗服务体系，实现数字化分级诊疗，目前3家县级医院连通15个乡镇级卫生院和83个村卫生室。AI辅诊、远程诊断、线上培训已经成为龙里县村医智慧问诊的必要配置。随着数字化、智能化的发展和应用，村医工作提质增效的同时，村民的就诊方式也被改变。曾经，村民对于常见病更愿意到镇、县甚至州医院就诊，原因是这些医院的医疗资源质量高、专业性强。如今，通过远程问诊设备，村民直接与镇、县医院的医生进行连线，来解决村医等基层医生无法应对的情况。同时利用AI辅诊能够提升远程问诊的精确性。培训方面，龙里县人民医院（医共体）总院专科专家每周通过医疗协作平台为镇、村医务86、人员开展线上技术指导和业务培训，以及通过平台参加省级医院远程教学、会诊、查房、案例解析等线上例会，共享省级医院心内科、呼吸与危重症医学科、消化内科、肾内科、骨科等18个重点临床科室的教学资源。负责培训的医院和专家中，不乏一些省级医院，甚至国家级专家。2022年，龙里县全县基层门诊量达246871人次，比上年度同期增加88734人次，增幅56%。2023年以来，通过城乡医疗均质化服务平台开展远程急救38例，成功率100%。344、设施、服务适老化的完善（1）延安市黄陵县科技应用与党员责任结合的适老化服务延安市黄陵县积极推动适老化服务。34 案例来源：网络，新闻报道、政策文件整理。31一是重视科技87、应用，社保服务上，黄陵县社保中心发挥“掌上办、网上办”优势作用，推出延时服务平台，民众通过扫码可实现政策咨询、自助服务或预约办理。并且针对退休人员生存认证中的无法使用智能手机、忘记密码等问题引进“人证一体机”。该设备使用人脸识别技术，通过网络连接陕西省养老系统，半分钟内可完成身份证信息采集、人脸识别、生存认证，优化了“互联网+政务服务”。此外，强化线上服务的同时保留线下办理渠道，助力老年人跨越“数字鸿沟”。安全监测上，一方面黄陵县桥山街道办梨园社区向70岁及以上老人发放智能监测手环，该手环具备微信扫描、资料建库、精准定位、隐私保护等功能，可定制包含老人基本信息的个人专属二维码，并关联家属手机号88、码。老人走失或需要紧急救助时，任何人用手机扫描手环上的二维码，即可向老人家属发送求助信息。另一方面社区志愿者为辖区内独居老人上门安装智能监护设备，并与社区工作人员的手机绑定，实现无间隙、全天候监护，以及远程沟通交流。出现紧急情况时，社区人员可第一时间到达现场进行管护和帮助。目前，桥山街道办共发放智能监测手环1685个，安装智能安全监护设备25台。提升了老人健康监测，信息联络，紧急救助等健康服务能力和生活安全系数，优化了社区基层治理能力，是全面实现健康黄陵的重要举措。二是发挥党员责任，成立“及时雨党员服务队”，为办事群众提供实时政策咨询、业务引导、上门服务。特别是上门服务，切实解决民众“操作难、89、行动难、认证难”等问题。35（2）苏州市“双链接”适老化改造模式苏州市积极推动适老化改造，营造老年友好环境。一方面，推动政府主导与社会参与的空间适老化。2016年，苏州市率先对特殊困难家庭老人实施家庭适老化改造。随后服务对象从重点保障纳入分散供养特困人员范围的各类老人家庭，逐步扩大到城乡低保对象中各类老人家庭和计划生育特殊家庭等。形成政府主导与社会参与、需求激活与供给扩容“双链接”的“苏州模式”。制定政府、家庭、企业共同承担机制，细化出4大类12种补贴家庭类型，政府根据改造总费用，给予20%至100%的补贴，每户最高补贴3000元。同时上线“苏州适老化改造服务平台”小程序，供民众线上申请。实施90、方案围绕“如厕洗澡安全，室内行走便利，居家环境改善，智能监测跟进，辅具配备到位”等方面，根据实际需求评估情况，选择适配性产品组成不同居家场景的服务包，开展包括地35 案例来源：网络，新闻报道、政策文件整理。32照护型社会与中国地方政府基层创新老龄社会研究报告(NO.9)面、墙体、卧室、客厅、厨房间、卫生间等施工改造服务。为保障适老化改造的施工质量，委托第三方机构统一对有意向参与改造服务的机构负责人、项目管理人及改造施工人员进行培训。至今，已累计完成近2万户家庭适老化改造、81个小区连片改造，并且正在逐步打造与老旧小区改造、老年友好型社区建设、城市新基建、古城保护更新等工作相结合的“从家里到家91、外，从社区到城市”的整体适老化。另一方面，推动普惠性数字适老化。为全市老人提供普惠性数字适老化服务，实行老年人“数字化扫盲”，弥合数字鸿沟。通过开班授课、专人辅导、发放指南等方式，指导老年人使用智能手机、电脑等科技产品，科普线上业务办理流程以及使用APP办理缴纳社保的各项费用、社保信息查询等线上业务。365、长期护理保险的实践北京市石景山区长护险实践长期护理保险（简称“长护险”）试点自2016年实施至今已初见成效。北京市石景山区于2018年开始探索长护险制度，2020年成为长护险试点，2022年试点区域由3个街道扩大至全区范围。参保对象方面，区内参加城镇职工、城乡居民基本医疗保险的人员（不含学92、生、儿童），应纳入参保范围。保障范围方面，为由于年老、疾病、伤残等原因失能状态持续6个月以上，经申请通过评估认定的重度失能人员。石景山区长护险实践具有两个特点，一是保障缴费标准、服务待遇的均一性。资金筹集方面，主要包括保费缴纳和社会捐助等。城镇职工与城乡居民长护险基金按年筹集，每人每年缴纳180元，分别由单位、个人或财政、个人按5：5比例分担。单位缴费部分由职工基本医保统筹基金划转，个人缴费部分从基本医保个人账户代扣代缴，其中财政全额补助条件的人员，其个人部分由财政全额缴纳。护理服务方面，符合条件的护理院、养老院和社区养老驿站等机构，被纳入长护险定点护理服务机构。失能人员每月可享受人均300093、元的护理服务。具体为在护理服务机构接受护理服务，日支付标准为90元，基金与个人支付比例为7:3。由护理服务机构提供上门护理服务，支付标准为90元/时，基金与个人支付比例为8:2，月支付上限为30小时。居家护理中由家政护理员（或亲属）提供符合规定的居家护理服务，支付标准为60元/时，基金与个人支付比例为7:3，月支付上限为30小时。护理服务机构安排护理36 案例来源：网络，新闻报道、政策文件整理。33人员每月上门服务12小时，支付标准为90元/时，基金与个人支付比例为8:2。个人支付部分由商保经办机构代扣。二是鼓励社会参与长护险定点。为扩大服务供给，石景山区鼓励养老机构、养老服务公司等各类主体加94、入长护险定点。服务方式上，分为机构护理、机构上门护理和居家护理三种。按服务方式不同，采取不同的比例进行费用支付或上门服务。服务内容上，包括清洁照料、饮食照料、排泄照料、卧位与安全照料、病情观察、康复护理等32项日常基本生活护理和与日常基本生活密切相关的医疗护理。6、意定监护的探索上海市闵行区意定监护发展的先驱2020年，随着民法典的颁布，意定监护概念被更多人了解。第三十三条规定具有完全民事行为能力的成年人，可以与其近亲属、其他愿意担任监护人的个人或者组织事先协商，以书面形式确定自己的监护人，在自己丧失或者部分丧失民事行为能力时，由该监护人履行监护职责。这是一种超越血缘关系、建立在信任和承诺基础95、上的社会化专业服务机制，一定程度上可避免由于监护缺位导致的家庭矛盾或法律纠纷，保障被监护人的权益。上海市积极推动意定监护发展，2020年8月，成立全国首家专门从事监护服务的社会组织上海闵行区尽善社会监护服务中心。实际上，大部分选择意定监护的老人，首选监护人仍然是亲友并非机构。根据相关统计，每年办理的意定监护案例中，仅有5%的监护人为社会组织，大部分是个人。但是，机构具有两方面明显优势，一是稳定性，部分老人会选择年纪相仿的亲友作为监护人，一旦监护人的健康状况不稳定或临时改变主意等，就无法履行监护责任，机构一般不存在此问题。二是专业性，作为监护人往往要承担事关老人生活的诸多责任事项，包括选择养老院96、、请护工、陪同就医、手术抢救、存款领取、固定资产出售、身后丧葬、遗嘱执行等事务对缺乏相关经验的个人来说难度较大。机构掌握的社会资源更丰富，对资源筛选识别和灵活搭配的能力更强，更容易做出适合老人实际情况的安排。目前，普遍的操作是老人把房产出售后，大部分资金由公证处监管，小部分自留。老人住养老院的费用、护工费、生活费以及监护组织的服务费等由公证处审核后从监管资金中支付，监护机构如有先行垫付费用，可找公证处报销，每年年底公证处给老人出具详细的资金使用报告。但公证处工作时间和老人健康情况发生变化急需用钱的时间经常不同步，后来逐渐发展出将财产进行三分处理的模式，除公证处和老人外，由监护组织保管部分资金用97、于医34照护型社会与中国地方政府基层创新老龄社会研究报告(NO.9)疗急救。37中心成立至今已收到近200例咨询，其中深入对接52例，签约公证20例，签约平均年龄78岁。2021年3月，上海市养老服务条例实施并明确指出“本市支持专业性的社会组织依法为有需要的老年人担任监护人或者提供相关服务”，社会组织对意定监护的作用得到进一步肯定。38（三）老龄社会视角下地方政府基层创新的特点1、政府主导支持创新随着人口老龄化加剧，各地方政府在诸多领域支持着各种类型的创新。政策方面，基础设施、医疗照护服务、科技应用等领域均出台了一系列指导性、鼓励性政策，激励各类社会主体积极参与，不断探索与创新。合作方面，逐98、渐重视不同社会主体在老龄社会中承担的重要作用，积极建立与企业、研究机构、社区、医院、学校、社会组织等社会力量紧密联动、多方共赢的合作关系与机制。实践方面，政府也参与并探索医疗卫生改革、照护服务体系建设、无障碍化环境推进、科技全场景应用等工作，逐渐形成值得推广的经验与模式。2、照护理念逐渐传播人口老龄化及其影响已得到社会各界广泛关注，带有照护型社会属性的工作、支援、服务越来越多。包容尊重、关怀支持等理念也随着政府引导、媒体宣传、社会实践得以传播。政府层面，积极应对人口老龄化国家战略的提出和照护相关社会治理职能的履行，各级政府在政策法律制定中的照护思维已有所体现，依靠体系化、持续化的照护机制建设解99、决民生问题，逐渐取代仅靠资金救济为民解困的思维方式。企业层面，在广阔的老龄市场与提升的照护思维共同作用下，制造业、服务业、建筑业等重要经济产业领域相关企业，逐渐把照护思维融入企业的发展理念与经营策略。既体现在大数据云平台、智慧化管理系统，科技智能设备、器具等具有照护功能的产品大量出现，也体现在衣帽、家具、餐具、文具等日常生活用具逐渐结合关怀、支持等照护属性。个人层面，老年人数量增加意味着大多数家庭中都必将出现老年人，照护已经成为多数个体必须面对的事情，照护思维能够在个体间快速传播，有利于照护型社会氛围的形成。37 顾杰，上海支持社会组织开展“意定监护”，把余生托付给机构靠谱吗？，上观新闻，20100、230318。https:/ 案例来源：网络，新闻报道、政策文件整理。353、经济保障逐显成效中国照护服务常面临如一床难求和空置率高并存的矛盾，经济负担是制约照护服务等养老产业发展的重要因素。以机构服务为例，在针对北京老人的相关调查中，多数老人认为当前照护服务费用较高，79.8%的老人期望床位费低于每月5000元。39对此，提高民众经济保障和抵御风险能力的措施接连实施并效果显著。长护险方面，截至2022年3月底，长护险已覆盖49个城市、1.45亿人，累计服务人数172万，年人均减负超过1.5万元，同年底，参保人数达1.7亿人，累计服务人数195万。40为老人长期照护需求提供了经济保障，破解了“101、机构不能医、医院不能养、家庭无力护”的困局。个人养老金方面，随着退休人口逐年增加，养老金第一支柱社会养老保险和第二支柱企业养老保险面临巨大压力。为促进商业养老保险作为第三支柱的重要保障作用，2022年4月，国务院发布了关于推动个人养老金发展的意见，具有政府税收优惠支持的个人养老金制度对于完善养老保障体系具有重要意义。人社部相关统计，截至2023年3月，个人养老金仅实施3个月，参加人数已达2817万人。41未来，将提升个人养老金缴费上限，为民众提供更多经济保障。4、科技应用已成趋势一方面基于大数据、“互联网+”的云平台和管理系统，在照护服务供给和社会治理中已广泛应用。企业、医疗照护机构等主体的科102、技应用已十分普及，而数字政府建设也不断深入。有效的信息共享与一体化服务平台搭建不仅提升服务效率与质量，也节约了经营管理和社会治理的成本。另一方面基于大数据、人工智能、虚拟现实、OPENAI等技术的智能设备、机器人、辅具、智能家居等不断被研发与生产，应用场景已经从单纯的医疗、照护机构，延伸至公共空间、交通工具、自宅等全生活场景，并随着小型化与便捷化逐渐进入更多家庭。对此，腾讯、阿里巴巴、京东、字节跳动、百度、小米、华为、猎豹、美团等科技、互联网头部企业陆续投入相关科技产品研发与生产，并且部分产品已得到市场认可。39 北京市老年人居家养老服务需求调研报告，第一届北京养老服务行业发展四季青论坛，20103、23年5月24日。40 数据来源：中华人民共和国国家医疗保障局。41 数据来源：人力资源和社会保障部。36照护型社会与中国地方政府基层创新老龄社会研究报告(NO.9)5、医疗整合逐步推动一是重大公共卫生事件的经验积累与教训总结，通过医院与政府密切合作，使医疗卫生体系趋于合理化、人性化。一方面政府能够获得更加专业的分析与判断，做出更合理的行政决策，另一方面医院能够获得更多财政支持与政策优惠。二是地方政府积极推动医联体建设，已形成城市医疗集团、县域医共体、跨区域专科联盟、远程医疗协作网的四种模式。医院与社康中心、村医等基层医疗资源的整合，突破了各级医疗资源的信息壁垒与机制限制，推动了结果互认、快104、速转诊等一体化诊疗机制建设。同时，对医保创新与医疗人才等的激励机制，不仅使医疗资源下沉基层，还使疾病预防等健康理念得以传播，提升了基层医疗机构的首诊率，实现基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。国家统计局数据显示，截至2022年底，全国共有医疗卫生机构103.3万个，其中医院3.7万个。基层医疗卫生机构98万个，其中乡镇卫生院3.4万个，社区卫生服务中心（站）3.6万个，门诊部（所）32.1万个，村卫生室58.8万个。专业公共卫生机构1.3万个，其中疾病预防控制中心3385个，卫生监督所（中心）2796个。医联体1.5万个，基层医疗卫生网络基本实现全覆盖。426、养老体系愈加完105、善目前，居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老格局逐渐清晰，随着更多社会资本进入，中国养老服务体系不断完善，服务种类愈加丰富。照护服务体系方面，截至2022年末，全国共有各类提供住宿的民政服务机构4.3万个，其中养老机构4万个。民政服务床位849.1万张，其中养老服务床位822.3万张。43“十三五”期间，中央彩票公益金共投入50亿元，先后支持5批203个试点地区发展居家和社区养老服务，从区域分布、资金投入、惠及人数等方面实现了规模效应。从内容来看，开展特殊和困难老人筛查摸底、探索建立居家和社区基本养老服务清单、建立居家和社区养老应急服务网络、为家庭养老功能赋能等工作全方位惠及广大老人，服务106、超过1.5亿人次，老人满意度达42 数据来源：中华人民共和国国家统计局，中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报。43 数据来源：同上。3790%以上。44照护服务种类方面，2023年5月，政府首次发布国家基本养老服务清单，包括物质帮助、照护服务、关爱服务等三大类16个服务项目。此外，全生命周期的照护服务得到发展，2016年，北京、上海等地选取部分医疗机构作为安宁疗护试点单位，开展相关服务。2017年，试点工作扩大至全国。2023年8月，第三批安宁疗护试点在北京、浙江、湖南以及天津市南开区等61个市（区）展开。至今，国家级安宁疗护试点已覆盖185个市（区）。同时，服务的法律保障日趋完107、善，2022年7月，深圳市将生前预嘱写入法律，为生前预嘱全国性推广做出示范。7、社区平台彰显作用地方政府基层治理中，社区展现出的平台作用不断受到重视和认可。医疗分级诊疗、社区综合体、养老服务一体化、无障碍适老化普及、长护险实施等照护体系建设的诸多方面，都与社区有着密切联系。社区离民众、政府都很近，是民众与政府之间的优良导体。一方面能够了解民众最切实的需求，提供或导入相应的服务。另一方面能够将基层信息反馈给政府，作为政府制定政策法律的可靠依据。以社区为平台，企业、社会组织、志愿者均能够进行相关照护资源统合，直接面向有照护需求的群体。此外，社区作为核心，能够有效整合社会组织、社会工作者、社区志愿者108、、社会慈善资源，推动“五社联动”，营造基层治理、基层服务的重要平台。8、社会组织有力支撑在不同领域的基层创新中，相比政府、企业，各类型社会组织由于灵活性更强，已经成为重要的服务供给主体，特别是作为志愿服务、志愿者的重要供给方，为照护型社会的构建提供了人才保障。照护服务体系建设与服务适老化方面，社会组织基于自身公益、慈善的属性，拥有更强大的组织、号召能力，能够吸引更多具有助人意愿的志愿者加入，保障“五社联动”的持续推进。44 中国社会报，让幸福养老在家门口落地全国居家和社区养老服务5年改革试点综述，2022年4月7日。https:/ 老龄社会研究报告(NO.9)四、照护型社会的未来愿景（一）全生109、命周期无差别覆盖照护型社会应确保每个人都能获得适应其需求且没有后顾之忧的照顾和支持。无论婴幼儿、青少年、成年人还是老年人，也无论其性别、身体状态或社会地位等。一是需要关注儿童、青少年、孕产妇、非自理老年人和其他照护需求群体的教育、健康和发展等需求，提供适应不同年龄阶段的照顾和支持，包括托儿所、学校、医疗照护机构、社区活动和家庭支持等。二是对担负家庭照护者责任的成年人，政府、企业乃至整个社会应给予相应的理解与关怀，以便兼顾工作与照护的平衡，推动以人为本，灵活性强的工作与休假机制并严格执行，比如弹性工作制、育儿假期等。三是依托社区平台和纽带作用推动家庭、社区、社会之间的互动和支持网络建设，鼓励建立110、跨代关系，满足不同年龄群体的需求。四是社会意识的提升，强化社会的全年龄无差别意识，推动共识达成与氛围营造。每个人都有可能在某一时点成为一时或永久的照护依赖者，只有每个人能够立足不同年龄阶段、不同身体状态进行换位思考，才能迈向更加包容和关怀，保证平等、公正和尊严的照护型社会。（二）“救助型”向“照护型”转变照护型社会应实现从仅利用经济手段的单次救助，向基于照护理念的普惠性、社会性的全方位保障转变。一般来说，救助型社会的治理思维是单一的，面对社会弱势或照护需求人群，通常仅提供在危机和紧急情况下，来自政府、企业和社会组织等社会力量的资金援助、补贴，以及单次或多次的帮扶服务等短期临时救济。虽然能够为其111、提供一时救助，缓解生活压力，但是不能从根本上满足民众对照护服务的长期需求与社会关怀。照护型社会的治理思维是整体的、联动的，注重对儿童、孕产妇、长期病患、老年人、残障人士等全部照护需求群体提供持续性、机制性的支持和关怀。这意味着整个社会在政策发布、法律制定、经济发展、科技进步、文化传播、环境优化等诸多方面，将更多地投入到具有连续性的预防、管理和支持等工作中。此外，救助型社会中，弱势群体往往是被动接受救助。而照护型社会鼓励弱势群体主动39参与和自我管理，强调个体自主权和决策权，通过培养个体能力和自主性意识，能够更好地满足个体需求，提高自尊感与幸福度。（三）综合性个性化照护服务照护型社会应整合各种照112、护资源，提供多元化、跨领域的综合性照护服务。一是提供多样化照护服务，将生活活动、医疗卫生、护理康复、心理健康、精神慰藉、生前预嘱、意向监护、安宁疗护、临终关怀、法律支援、社交活动等全方位、多维度的服务有机结合，形成一体化照护模式，实现个体身心健康的综合发展。同时，服务过程需根据个体需求差异和偏好进行专属定制，满足不同的照护需求。二是整合多方照护资源，包括医疗机构、照护机构、社区服务中心、社会企业、社会组织、志愿者、家庭等，形成紧密合作的照护服务供给网络。同时整合不同领域的专业知识和技能，提供适时的、连续的综合性照护支持，在此过程中，社会企业由于兼顾公益性与营利性，具有更强可持续性，因此在照护服113、务供给中的作用应被寄予更高期待。（四）社区平台统筹服务供给社区在照支持服务方面具有关键作用，是照护型社会建设相关政策落地的重要推手。社区作为基层组织，向上连通政府，向下连接居民，并且能够与各种照护资源更直接、更及时地接触，同时发挥平台作用把照护资源推向民众。一是建设社区综合体，以社区为中心建立照护支持网络，整合社康中心等医疗设施、社区服务中心等日常服务设施、养老驿站等养老设施、适老化改造等企业形成覆盖社区居民的一站式综合性社区照护服务综合体，为居民提供居家照护、社交互动和社区参与的机会，同时为被照护者家庭提供支持，解决其照护相关问题和困惑。二是鼓励居民互助，鼓励社区居民参与照护服务的规划、实施114、和监督等过程，提出需求和意见，共同推动社区照护服务的完善和发展。这一过程不仅培养了社区凝聚力和归属感，也加强了社区居民沟通交流。特别是通过邻里关系、社区志愿者组织、互助小组等的支持和协作建立的居民互助网络，将提供更具人情味和有温度的社区照护服务。（五）家庭照护功能持续发挥中国传统家庭式照护模式虽然逐渐被社会化照护替代，但是并非意味着家庭的照护作用完全消失，家庭成员作为照护者仍然发挥着至关重要的作用。一方面，以家庭成员为核心的非专业照护者，可以弥补专业照护人才数量不足，减轻专40照护型社会与中国地方政府基层创新老龄社会研究报告(NO.9)业照护资源压力，促进照护资源合理分配。无论中国的“906115、4”“9073”养老格局，还是国际经验，更多老人或照护需求者都在自家中生活和接受服务。并且为庞大的照护需求人群配备相应数量的专业照护者是极为困难的。对此，家庭成员等非专业照护者在照护型社会中仍然扮演重要角色，既可以帮助被照护者处理日常事务，又能够按照其习惯的生活方式提供必要支持。另一方面，家庭是亲情的重要纽带，家庭成员能够给予照护对象更多关怀和陪伴，促进其身心健康。专业照护人员虽然可提供更加专业的照护服务，但是家庭成员的情感支持难以替代。因此，政府应制定家庭友善政策和支持措施，并且各类社会主体应对家庭非专业照护者提供支持，为其提供必要的照护知识和专业的技能指导，以及给予一定的照护资源配置和经济116、支持。保障更多家庭成员不增加经济压力的同时，更好地履行照护角色。（六）照护人才育成体系完善照护型社会应完善照护人才育成体系，既要培养参与各类照护服务的人才，也要培养具备照护思维的人才。特别是具备照护思维的人才进入各行各业，能够更好地支撑照护型社会的建设和运转。一是社会认同与职业生涯。需提升社会整体认知，给予照护人才相应的社会地位与职业认同。一方面增加政府认可的照护服务职业种类，设置相应资格等级考试，消除社会偏见，提升从业意愿。另一方面建立职业发展支持机制，提供职业晋升和成长机会。通过职业规划与指导等明确自身未来目标，提升职业生涯发展性。二是技能水平与薪资待遇。一方面加强照护人才的教育与培训，开117、设相关专业课程和学位，提供持续教育和进修培训。培养具备专业知识、技能以及道德伦理的专业照护人员。同时对非专业照护者提供照护知识与技能的科普和培训。另一方面设立激励措施和奖励机制，通过薪酬激励、荣誉表彰等方式，激发照护人才积极性和专业热情，提升人员定着率。三是共享合作与多元培养。一方面促进照护领域知识共享，建立照护专业机构和学术团体，推动照护理论、技能的研究与实践。通过共享成果，提高照护人才的专业水平和创新能力。另一方面培养多元性照护人才，照护领域需要不同专业背景和技能的人才，包括医学、护理、社会工作、心理学等。通过跨学科的交流合作，照护人才的知识储备将更加多元，能够面对更复杂的照护场景。（七）118、数智化科技全场景应用数字化智能化应融入照护型社会全场景，随着大数据、物联网、人工智能、虚拟现实、41OPENAI等技术的研发应用，社会运转和民众生活更加高效高质、安全便捷。生活照护场景中，智能助行器、智能家居等智能辅助工具和设备，可实现安全监测、活动提醒、自动化控制等功能，保障被照护者的生活自主性。智能手环、智能血压计等智能传感监测设备，可监测生理指标并通过电子终端对数据实时记录与分析，进行健康管理。视频问诊、远程诊断和监护等远程医疗技术，可实现医生和患者间的远程交流，足不出户便可享受医疗支持。数字化信息平台，可实现数据共享和协同管理。通过共享健康信息、照护计划和执行情况，医疗团队、家庭成员和119、照护者之间可协同合作，提升照护效率与质量。智能安防、智能导航定位、智能呼叫等技术应用于社区等公共场所，可提供安全、安心的生活照护环境，提升被照护者的安心感和照护者的工作体验。企业运营场景中，数字化智能化帮助企业精准抓取用户需求，研发和制造更符合民众实际需要的服务和产品。提升运营管理效率的同时，降低了成本，保障了企业可持续发展能力。政府社会治理场景中，数字政府的建设提升了政府部门间沟通协调和政务处理能力，提高政府运转效率，并且能够更加准确地把握不同地域的差异，有利于制定具有针对性的政策和基层治理方案，提升政府公信力。（八）多部门多主体融合创新政府，市场和社会组织等社会力量应跨部门、跨主体协同合作120、。积极探索并构建协调有序的合作机制和照护网络，营造具备照护理念的社会氛围。政府方面，加强行政机构间在社会治理中的协调与联动，消除机构间的沟通壁垒并加以统筹，面对复杂社会问题时能够协同商议并共同应对，避免片面性。比如在城市建设中，交通、环境、建设、医疗、照护等主管单位需密切协作，协调城市整体发展。通过政策引导、资源配置、政府购买服务等方式推动企业、社会组织等社会部门在社会治理和服务供给中扮演重要角色，并建立主体间的平等对话机制。市场方面，市场化企业积极与政府合作，推动政企联动。通过各类社会组织发挥企业社会责任，合作开展照护相关项目，优化资源配置，扩大服务供给。注重与学校、医院等主体协同合作，提高121、产教结合、产学研结合能力。企业间组建产业联盟或行业协会，优势互补，资源共享，提升照护产业规模。社会组织方面，除政府购买服务和企业合作外，需充分利用社区平台，了解民众需求并提供相应支持。同时激发和调动社区居民参与基层社会治理的积极性，扩展志愿者队伍。此外，不同部门或主体间的融合创新，一是要设立统一的合作平台，汇集不同部门或主体，共42照护型社会与中国地方政府基层创新老龄社会研究报告(NO.9)同讨论相关问题及对策。二是要建立共享的信息平台，确保各主体间的数据共享与信息流通，避免信息孤岛。（九）政府继续发挥引导作用政府应通过多方面支持措施进一步发挥引导作用，推动包括自身在内的社会各主体参与照护型122、社会保障体系建设。政策法律方面，制定具备全面性、执行性的照护相关政策法律，包括环境、服务、产品、科技、人才等诸多方面。同时需结合被照护者的需求、照护人员的待遇和发展、社会主体的积极性等方面，为照护型社会的持续发展提供指导和支持。机制建设方面，建立跨部门合作机制，通过搭建信息共享平台、推动数据互通、优化资源配置等方式，实现照护相关基层社会治理的高效运作。同时强化监管机制，建立评估体系确保照护服务供给的质量与规范。财政支持方面，增加对照护服务领域的财政支持和资金投入，包括提供资金补贴、享受税收优惠、设立专项基金、优化社保政策等经济保障与支持措施。财政支持应具有建设性，授人以鱼不如授人以渔，相比单纯123、的资金补贴，有利于照护型社会保障体系建设的投资性支持并加以政策引导或许更能够实现良性发展。科技应用方面，进一步推动数字政府建设，加强政务服务与社会治理的科技融合，鼓励科技企业对技术和产品的研发创新和生产应用。始终为照护型社会的数字化智能化发展提供全面支持。43附录老龄社会十大议题（2021）（老龄社会30人论坛、盘古智库老龄社会研究院，2021年4月）制度、技术和人是影响社会中长期发展的三大核心要素，作用于社会，又通过社会彼此作用。从石器时代、铁器时代到机器时代，从狩猎社会、农耕社会到工业社会、信息社会，在制度和技术的共同作用下，世界绝大多数国家的人口开始从高出生、高死亡、低寿命、低流动向低出124、生、低死亡、高寿命、高流动快速转变。这是人类社会共同努力的重大成就，也是人类社会共同面临的重大课题。这场由人口年龄结构引发的前所未有的老龄社会革命，影响之广之深，遍及人口、经济、社会、文化、政治，以及城乡、区域和国际战略格局等几乎所有领域、所有层面，同全球化、城镇化、工业化、数字化一道构成重塑人类社会的认知背景和基础力量。老龄社会是人类社会在人口老龄化的持续推动和影响下，社会特征、关系、结构等各个方面发生整体性、持久性和不可逆变化，由此型塑的一种新型社会形态。其表征是人口年龄结构的趋势性变化，实质是长寿、少子、迁移、单身、人机结合等种种人的基础性变化，以及与政治外交、国家安全、经济发展、社会和125、谐、文化传统、利益分配等调整相叠加的复杂性变化。老龄社会研究的不仅是以人口年龄结构变化为核心的传统人口老龄化，还是以人的变化为核心的新型人口老龄化。具体到中国而言，“两个十五年”战略安排周期和“两个一百年”奋斗目标恰逢老龄社会转型期。中国要在2050年前实现全龄包容、多元共享、智能创新的老龄社会总体构想，需要政府、社会、产业的实践创新，需要智库、高校、研究机构的理论创新，需要跨领域、跨专业、跨行业的超边际创新，实现更全面、更系统、更长远的融合创新，为人类社会的可持续发展提出一个源于中国而属于世界的新型解决方案。这也是中国作为东方文明古国和发展中人口大国应有的情怀与担当。为此，老龄社会30人论坛126、和盘古智库老龄社会研究院在既有研究方向、研究成果和老龄社会十大议题（2018）的基础上，深化、扩展和升级，面向所有人、所有机构和所有部44照护型社会与中国地方政府基层创新老龄社会研究报告(NO.9)门发布新的老龄社会十大议题，以整合各方资源、凝聚价值共识，明确目标、方向和重点，在经济运行全领域、社会建设各环节、社会文化多方面形成推动老龄社会转型的磅礴之力。议题一老龄社会认知重启从乡村社会到城市社会，从农业社会到工业社会、信息社会，历史从不眷顾因循守旧者，唯有立新破旧，远望后天，才能抵达明天。从有史以来的年轻社会到前所未有的老龄社会，必须建立新的认知框架：重新认识“老”等各个概念的内涵外延，127、重新建构新型人口老龄化的理论体系，重新思考老龄社会的基本结构与理想形态，重新探讨养老、积极应对等行动方略。议题二老龄社会与社会创新、社会重构随着社会创新的第一曲线接近峰值，局部优化的创新效应已接近饱和。需要通过社会创新的第二曲线，跃升新的发展阶段，开启涵盖社会运行全领域的融合创新，从老龄社会的逻辑基础出发，推动社会重构。需要催生新人群、新职业和新组织的主体创新；促进新技术、新主体、新联接交换的关系创新；发展面向全龄群体的商业模式和产品、服务创新；加快政府公共管理各环节的模式创新。议题三开启老龄社会新人口红利近年来，我国离婚率、空巢率持续升高，结婚率、出生率屡创新低。现实屡超预期，人口老龄化128、加速，都与人的变化密切相关。劳动年龄人口终将失去曾经的优势地位，传统的人口红利必然由正转负。只有超前谋划，开发老龄群体价值，盘活老龄群体资源，推动人口发展由数量型转变为质量型，才能加快开启新的人口红利。议题四老龄社会与社区营造随着现代化的快速发展，社区正代替传统行政村成为人的基本活动单元。这不仅带来身份上的转变，更带来生活方式和生活理念的转变，传统出入相友、守望相助的熟人社会日益陌生。需要以价值为核心，以文化为纽带，以福利为保障，将社区建设成为联系在地民众、激活社会资本、释放社会资源、实现社会互助的有机共同体。议题五老龄社会与基础设施适老化既有基础设施难以适应老龄社会要求的矛盾日益凸显。要129、根据人口老龄化的发展形势，老龄群体的生理特点、地理分布特征等基本要素，建设全龄友好型城市和社区，全方位满足居家生活、社区服务、外出购物、医疗卫生、文化体育等需求，提升运转效率，降低安全风险，建设兼顾社会生产与社会生活的新发展空间。深入研究适老化缓解医保压力等多方面功能作用，将适老化纳入基础设施建设和更新的指标体系。45议题六构建中国特色新型老龄社会服务体系我国幅员广阔、人口众多，城乡之间、地区之间、人群之间不均衡现象突出。要全面调研不同地域、不同年龄段、不同状态老龄群体的真实需求，重新评估“9073”“9064”等模式的合理性和有效性，重新梳理居家养老、社区养老、机构养老之间的关系，结合基层130、涌现的养老模式创新，建立新型老龄社会服务体系。议题七老龄科技与老龄产业人口老龄化与数字化的同步共振，是我国人口老龄化的重要特征。科学技术与社会发展结合紧密，科技进步是老龄社会转型的重要支撑，老龄社会转型是科技进步的实践舞台。老龄产业肩负顺应老龄社会新需求和推动经济社会新发展的重任，空间无限，挑战重重。推动老龄科技和老龄产业，关键是搭建起一个具备持续性、协同性、集聚性的示范体系，引导科技型、平台型、龙头型企业进入市场，鼓励社会组织、社会企业等多元主体参与其中，培育一批跨行业、跨领域的新兴企业，形成充满活力、可持续发展的新型产业。议题八老龄社会下的区域与城乡均衡发展人口老龄化与城镇化的同步共振131、，是我国人口老龄化的另一重要特征。年轻人口的大量迁出，加剧了地方和乡村等区域性衰落。要结合乡村振兴、健康中国等已有战略，促进多极城市群视角下的区域与城乡均衡发展，规划合理的城乡发展模式和保障制度，加快养老服务城乡一体化，推进城乡基本公共服务均等化。议题九第三人生与生命关怀老龄期特别是健康老龄期的不断延长，带来了青少年期“第一人生”和成年期“第二人生”之后的“第三人生”。第三人生是自我发现、自我规划、自我进化的过程，需要对工作、生活、学习的重新定义和设计。生命关怀包括面向未来的生命教育、生前预嘱与缓和医疗，是社会对第三人生的新制度安排和基础设施。议题十老龄社会公共政策评估与重构老龄化有关政策132、体系逐步完善，积极应对人口老龄化上升为国家战略。老龄社会转型涉及几乎所有政府部门，需要打破条块分割，通过全面、系统、多维度的跨部门政策评估与政策设计，加强统筹联动，推动公共政策体系重构。支持影响力投资、社会企业等新兴投资模式和组织形态，积极探索从社会创新到公共政策的有效路径。推动国有资本充实社保基金，探索全要素、多支柱、阶梯式养老金制度。46照护型社会与中国地方政府基层创新老龄社会研究报告(NO.9)老龄社会转型共识（2022年）（老龄社会30人论坛，2022年10月30日，北京）当下，中国已经步入中度老龄化新阶段，进程明显加快，程度不断加深，规模日益扩大。从中央到地方，从政府、市场到社会，133、从家庭到个人，从有史以来的年轻社会到前所未有的老龄社会，一场多维度、深层次的历史性转型正在全面展开。时不我待，需要聚集全社会共识，及时应对，科学应对，综合应对。为此，我们相聚于此，共同表达对老龄社会转型的进一步观察、认知和期待。我们看到，中国人口老龄化正在跃变。人口总量增长进入从正转负的零增长波动期，人口年龄结构从快速老龄化到急速老龄化，从轻度老龄化到中度老龄化、再逐步进入超级老龄化。老龄社会转型从共识启动期进入基础建设期，从局限于养老保障扩展到国家安全、科技创新、经济活力、社会和谐、文化传承、可持续发展等各个领域。我们看到，年轻社会的基础正在动摇。平均预期寿命不断延长，生育率连创新低，婚姻家134、庭趋于多元，社群交往活跃，科技影响深入，就业形式多样，第三人生涌现，迁移流动频繁，疫情冲击不断，社会要素、关系、结构等各个方面出现了整体性、持久性和不可逆变化。寿命更长、身体更好、收入更高、教育更好、能力更强、期待更多的新一代老龄群体，正在改变我们对老年人的刻板印象。我们看到，老龄社会的转型正在展开。老龄社会香山共识（2018年）发布以来，客观看待、积极顺应人口老龄化和全面推动老龄社会转型的共识不断凝聚，相关理论创新、制度创新和市场创新实践蓬勃开展。积极应对人口老龄化上升为国家战略，全龄友好、积极老龄观、健康老龄化等理念深入人心。老有所为、互助养老、旅居养老、宗教养老、时间银行等新业态不断丰富135、。我们认为，老龄社会转型需要政策支撑。老龄社会转型涉及所有领域、所有部门，需要优化相关政策体系，设立常设部门负责组织统筹，建立跨部门联动机制；推动政府、社会、市场、家庭充分融合，健康、生育、就业、退休、社会保障和老龄服务等全生命制度安排和服务体系相互支撑；转变资源配置与国民财富分配机制，增进国民全生命财富的不断创造、充分积累和跨期均衡运用。我们认为，老龄社会转型需要全面包容。老龄社会转型事关全体社会成员，需要立足年龄包容、能力包容和文化包容，尊重个人在就业、婚姻、家庭、生育上的多元选择，保障个47人权利，通过激活每个社会细胞，统筹各方资源，激发整体活力，构建社会资源和权利共享、社会责任和义务共136、担的发展机制。个人要重新认识自身价值，自己当好第一责任人，在全生命周期持续努力，过上健康、长寿、富足和有意义的美好生活。我们认为，老龄社会转型需要全域覆盖。人口老龄化与城市化、数字化同步共振，是中国老龄社会转型的突出特点。弥合数字鸿沟，促进数字技术服务和赋能老龄群体，实现全社会共享数字红利。结合乡村振兴，推进城乡基本公共服务均等化。倡导年龄友好、性别平等、生育友好、残障友好，在人口、健康、经济、政治、文化、社会、生态和区域等全领域落实积极应对人口老龄化国家战略。我们希望，老有所安。重新认识人的老年期及其相关问题，重建“老”的观念，从传统的被动“养老”转向现代的主动“安老”，破除将“老”视为社会137、负担的认知局限，避免老人陷入消极养老的负面思维。围绕安全、安心、安享，推动社会全面适老化改造，完善健康服务体系，健全多层次社会保障体系，加强长期照护、安宁疗护、老龄教育等制度建设，全面推动老年人社会参与。我们希望，人有所盼。家家有老人，人人都会老。通过探寻国家与城乡应对老龄群体风险的社会保障与应急服务机制，降低老龄群体脆弱性和风险成本，增强全社会成员的信心和决心。同时，促进生育平权，将婚嫁、生育、养育、教育统筹考虑，完善生育政策及配套持续措施，加快发展普惠托育服务体系，构建生育友好的社会环境，实现人口长期均衡发展。我们希望，未来可期。应对人口老龄化事关国家发展全局。需要在全面发展老龄事业的同时138、，激活开发老龄产业，鼓励多部门协同创新，挖掘经济增长新动力，把应对人口老龄化理念贯穿于经济社会发展的全过程。支持影响力投资、社会企业等新兴投资模式和组织形态。提升老龄科学学科群理论研究与应用创新研究。人口老龄化不是问题，不适应才是问题。转向老龄社会是人类社会文明进步的里程牌。人口老龄化是人类社会发展的规律，正同城镇化、工业化、全球化、数字化一道构成重塑人类社会和全球新格局的基础性力量。站在新的起点，要明势而行，应势而谋，因势而动，顺势而为，共创一个多元包容、全龄共享、智能创新的老龄社会。48照护型社会与中国地方政府基层创新老龄社会研究报告(NO.9)大转折：从民生、经济到社会老龄社会研究报告139、(No.1)(2019年3月1日北京)摘要老龄化是经济社会发展的产物，也是21世纪人类社会共同面临的重大课题。今天，中国正在从有史以来的年轻社会转向前所未有的社会形态老龄社会。推动老龄化的动力，主要来自长寿、少子、迁移三个方面。其中，长寿是老龄化的发动机，推动着人口年龄金字塔顶部的不断扩大；少子是老龄化的加速器，推动着人口年龄金字塔底部持续缩小；迁移是老龄化的变压器，加剧或缓解着当地人口年龄结构的变化。从全球老龄化进程看，2050年，全球老龄人口将达到21亿，占全球人口的21.4%；进入老龄社会的国家或地区达158个，占国家总数约75%。从中国老龄化进程看，随着国家、社会对老龄化的重视和行动，140、中国正从未备先老、未富先老转向边备边老、边富边老。所谓老龄社会，指的是人类社会在老龄化的持续推动和影响下，社会结构、关系、特征发生整体性、持久性和不可逆变化，从有史以来的年轻社会发展形成的一种新型社会形态。老龄社会起于老龄化带来的人口结构转变，带来的是社会所有领域、所有层面的全方位变革，包括更加广泛的政治、经济、文化、伦理等各方面内容，包含但不限于社老龄化、老龄人口保障等视角。中国的老龄化是信息化、城镇化进程中的老龄化；中国老龄社会与经济崛起和文化复兴几乎同时到来；中国特定的文化传统决定了中国老龄社会有其特定的发展路径和模式。老龄社会关乎民生，但更重要的是事关经济。老龄社会下经济的可持续发展，141、是老龄化机遇和挑战的关键节点。需要重新从供给、需求、竞争、创新等维度出发，对传统的经济理论、经济模式、生产方式、增长动力、产业结构、收入分配和市场供需等做出重大调整和改变，以推动老龄社会的可持续发展。积极迎向老龄社会，政府的主导作用至关重要。政府应充分发挥公共服务和管理职能，以参与、包容、融合、精准、可持续为原则，突出差异性、公平性、全面性和创新性，科学制定人口政策、保障政策、产业政策和鼓励技术进步，从而加快从年轻社会到老龄社会的制度创新。微信扫一扫大转折报告全文下载49洞察2050：老龄社会大势、转型与对策老龄社会研究报告(No.2)(2019年9月20日北京)摘要制度、技术和人是影响社会中142、长期发展的三大核心要素。在老龄化、单身化和人机化等趋势推动下，继制度创新、技术创新之后，人的突变正在成为影响和决定我国中长期发展的关键要素，从有史以来的年轻社会向前所未有的老龄社会的大转型正在到来。放眼当下与未来，我国老龄社会呈现五大趋势：超级老龄化来势凶猛，新生命形态涌现，社群形态多元化，老龄化与信息化、城镇化同步共振，政府、产业和社会协同应对。面向2050，我们提出建成全龄包容、多元共享、智能创新的老龄社会总体构想，形成适老化基础设施和政策环境，创新型政务、经济和社会三部门平台，覆盖全面的新型服务体系，以及由多元主体组成的各类社群等四层生态，并由共享化、智能化贯通全局。从2018年到205143、0年，我国从年轻社会向老龄社会的转型将大致经历三个阶段，即共识启动期、基础建设期和社会转型期。针对共识启动期和基础建设期的八大挑战，我们提出八项对策。八大挑战：基础设施不适应；劳动力稀缺性提高及经济增长乏力；养老金入不敷出难以为继；少子化趋势日益严峻；老龄化冲击下的区域和乡村衰落；社会服务严重不足；老龄化新数字鸿沟；生命、权利与医疗资源悖论凸显。八项对策：启动万亿级适老化基础设施改造工程；释放3亿老龄劳动力并提高全要素生产率；实施全要素、多支柱、阶梯式养老金制度；推行生育自由、生育平权和生育福利；促进多极城市群视角下的区域与城乡均衡；鼓励以时间银行为代表的互助型社会创新；倡导以全龄包容为导向的144、设计、评估与服务体系；推动面向未来的生命教育、生前预嘱与缓和医疗。微信扫一扫洞察2050报告全文下载50照护型社会与中国地方政府基层创新老龄社会研究报告(NO.9)适老化：后疫情时代“新基建”“旧改造”的方向与机遇老龄社会研究报告(No.3)(2020年4月25日)摘要在后疫情时代基础设施的新一轮投资建设中，对新的基础设施做好前瞻适老化设计，对旧的基础设施做好全面适老化改造，有利于推动实现全龄包容、多元共享、智能创新的老龄社会；有利于推动形成人口结构转型的二次红利，促进经济发展；有利于改进民生福祉，增进社会和谐。新基建的重要背景之一，是我国正在从年轻社会到老龄社会的大转型。人口年龄结构的剧烈145、变化，带来了各个领域、各个层面的全方位和深层次变化。随着更长的寿命、全新的生命结构、人机的深度融合，“人的突变”正在成为影响和决定我国未来中长期发展的关键因素。这些变化，同样改变了经济社会对基础设施的需求，从以满足社会生产为主转向兼顾社会生产和社会生活，从重视“铁公基”转向“云网端”+新能源/特高压/城际高铁。我国老龄化是工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程中的老龄化，老龄社会与经济崛起和文化复兴几乎同时到来，老龄化与信息化、城镇化的同步共振不可避免，并成为我国老龄化区别于许多国家和地区老龄化的重要特征。老龄化与信息化的同步共振，一方面体现为信息化对老龄化的技术支撑功能和老龄化对信息化的市场146、牵引作用；另一方面则带来了新的挑战，即形成了新的数字鸿沟。一些新产品在设计和应用上很少考虑老龄群体，导致老龄群体使用不便、需求表达缺失。这种信息和需求失衡放大了代际群体间生活方式和情感表达的差异，进一步激化了代际矛盾。如果新基建在规划时没有充分考虑新数字鸿沟和城乡之间、地区之间发展的不平衡，还可能会导致出现“新贫困”。年轻社会下，老龄群体在总人口中只占极小的比重。人们可以将老龄群体置于社会参与之外，单独考虑老龄群体的生活与生存问题。老龄社会下，老龄群体在总人口中所占比重不断提高，不可能被排除在社会之外。人们必须将老龄群体置于全社会之内，整体考虑所有年龄群体的所有问题。随着人类社会从年轻社会转向147、老龄社会，已有的基础设施难以适应老龄51社会要求的矛盾日益凸显。“新一代”老龄群体的健康水平更好、退休收入更高、心理期待更多，他们的活动范围已不局限于家庭之中。他们需要的，是涉及领域更宽、涵盖层面更多的全面适老化改造。适老化的社会基础包括制度环境和基础设施两个方面。适老化制度环境，是老龄社会的软件基础，包括老龄群体保障制度、老龄群体社会参与鼓励制度等。适老化基础设施，是老龄社会的硬件基础，包括实和虚两个方面。适老化制度环境的建立，可以破解老龄群体融入社会、参与社会的法律束缚和思想观念障碍，从源头上增强各级政府、各类社会组织和企业主动顺应老龄社会转型的决心和动力，让更多的老龄人口可以在更大程度、148、更宽领域参与经济社会发展，从而开启第二次人口红利。适老化基础设施通过实和虚的双重作用，老龄群体融入社会、参与社会的障碍被不断消除。老龄群体既可以是现代经济社会发展的受益者，也可以是现代经济社会发展的参与者。当前，我国正处在加速老龄化的关键时间节点，人口结构大转折、老龄社会转型战略机遇期窗口开启。为此，我们应该把握住新基建和旧改造的方向与机遇，针对我国基础设施严重不适应人口老龄化速度及老龄社会发展进程这一重大挑战，在后疫情时代尽快启动万亿级大规模适老化基础设施改造工程。这是国家积极应对人口老龄化战略的重要组成，也是国家扩大内需、拉动消费、促进经济增长的重大行动，对推动老龄社会下经济社会可持续发展149、具有重要意义。微信扫一扫适老化报告全文下载52照护型社会与中国地方政府基层创新老龄社会研究报告(NO.9)安养公益发展报告老龄社会研究报告(No.5)（2021年12月26日北京）摘要人口老龄化已成为长时期内我国社会经济发展的新背景。中国人口老龄化进程呈现超快速度、超大规模、超早阶段、超稳定结构的“四超”特征，并由此带来基础设施不适应、劳动力稀缺性提高及经济增长乏力、养老金入不敷出难以为继、少子化趋势日益严峻、老龄化冲击下的区域和乡村衰落、社会服务严重不足、老龄化新数字鸿沟、生命、权利与医疗资源悖论凸显的“八大”必须面临的挑战。目前，我国养老服务中，较为突出的问题之一是养老床位数量尚无法满足150、规模庞大的老年人的养老需求。安养是对佛教养老服务的习惯称呼，历史悠久，我国最早的安养机构可追溯至南北朝时期南朝梁的孤独园，而后唐、宋、元、明、清直至新中国成立前均有所沿袭，但不同时期的名称各不相同。现阶段，安养是指基于佛教智慧的社会化养老服务，主要包括生活照料、医疗护理和生命关怀等三个部分。目前，安养的模式分为寺院和非寺院，寺院型安养根据接收对象的信仰要求又分为信仰型寺院安养(其中又包括僧人互助型寺院安养、僧俗共住型寺院安养)和普惠型寺院安养。非寺院型基于信仰分为居士互助型安养模式和养老院念佛型安养模式。新中国成立后，我国安养发展分为两个阶段，第一个阶段是开国大典之后到改革开放之前，此时的安养151、缺少政策和机遇、发展停滞不前，安养保障体系基本处于居寺安养、自保自助的状况。第二个阶段是改革开放之后，此时的中国万象更新，社会经济得到了前所未有的发展。宗教信仰自由政策也得到落实，佛教逐渐恢复和发展，安养事业也获得长足进步。目前，安养机构已有长足发展并产生了多家较有代表性的机构，其中包括信仰型寺院安养模式中的僧俗共住型福建石狮龙海寺弥陀安养院、福建福鼎资国寺弥陀村养老院，普惠型寺院安养模式福建沙县显密吉祥寺养老院、山西五台山普寿寺清泰安养园，居士互助型安养模式浙江奉化佛教居士安养部及其“2885安养系”，养老院念佛型安养模式北京市海淀区双缘敬老院及其“双缘安养系”的六家不同模式的代表性机构。安152、养的意义不仅在于完善我国养老服务体系的作用，也体现在基于佛教智慧的安养对于世俗养老服务所产生的价值与启发。目前，我国养老服务普遍存在着养老财富不足、生命关53怀不足、人力资源不足、社会服务不足、老人价值体现不足等若干有待完善的方面。因此，探究安养的价值或许可以为世俗养老机构带来新启发，提供新思路。安养基于佛教智慧，其价值在于以灵性生活舒缓心理焦虑、以生命智慧消减养老成本、以社会互助支撑养老服务、以布施捐赠践行三次分配、以佛教信仰成就现世超越。安养发展中，由于其特殊性无论机构自身还是政策环境，皆存在着诸多亟待解决的问题，专业性方面欠缺、接收对象局限、政策环境制约都限制了安养在养老服务体系中发挥更153、大作用。为有效解决安养发展面临的问题，研究和落实相应对策是必要的。为促进安养自身可持续发展、营造安养发展的有利生态，需做到一是弘扬生命智慧，倡导生命关怀，逐步完善生命教育、生前预嘱、缓和医疗、心灵呵护、安宁疗护和宗教养老；二是放开政策限制，研究和落实安养公益所需的各项政策，将安养事业纳入社会化养老服务体系；三是推动社会创新，积极探索和总结与安养相关的形式多样的安养模式、安养试点，以点带面；四是鼓励多元参与，允许各类社会组织、商业机构、志愿者机构和个人参与、合作或举办安养公益事业；五是完善安养生态，推进安养与医养、康养和安宁疗护，以及医疗保险、长期护理保险等的无缝衔接。微信扫一扫安养公益发展报告154、报告全文下载54照护型社会与中国地方政府基层创新老龄社会研究报告(NO.9)正负之间中国当代低生育社会演进与现状老龄社会研究报告(No.7)（2023年6月30日北京）摘要随着时代发展与社会变迁，生育影响的已不仅是人口的规模，还涉及人口增减的速度和人口结构的变化。如何与之相适应，构成了经济社会的一系列新机遇和新挑战。新中国成立以来，我国经济社会发生了翻天覆地的变化。伴随着中华民族从站起来、富起来到强起来，我国的生育水平也出现了从高到低的历史性转变。我国的生育转变并非个案，而是与全球和许多国家出现的低生育趋势相一致的。2021年，全球总和生育率已从1950年的5.0下降到2.3，预计到2050155、年将进一步降到2.1。届时61个国家或地区的人口将减少1%或更多。我国生育率从高到低的转变过程可以分为两个阶段：一是在生育数量上的减少，从生得多到生得少；二是在生育时间上的延迟，从生得早到生得晚。我国“时空压缩型”的工业化进程，再叠加改革开放与计划生育的相对同步，使我国快速实现了第一次生育转变。进入后工业社会，技术阶层崛起，人们对信息、知识的依赖明显增强。传统“毕业工作恋爱婚姻生育”的一体化生命历程发生改变，间隔越来越长，联系越来越弱。第二次生育转变随之发生。我国的低生育在城乡、区域、教育、收入等各方面呈现出很强的差异性。如从城乡上看，乡村高于城镇、城镇高于城市；从区域上看，两头分化，差距扩大156、；从教育上看，教育程度越低，生育率越高；从收入上看，两边高、中间低。低生育与老龄化、城镇化、信息化的同步共振，为我们如何从适应、不适应到再适应，提供了新的可能。长寿是人口老龄化的发动机，低生育是人口老龄化的加速器。低生育与老龄化的交织并进，将推动我国人口年龄结构发生剧变，进而影响到社会形态、特征、关系和结构等各个方面。在低生育和老龄化的交织并进下，总人口规模由正转负，人口年龄结构由年轻型转变为55老龄型已是大势所趋。从短期来看，这种趋势的影响是渐进且温和的。但从长期来看，这种趋势的冲击将是加速且剧烈的。这构成了我国在人口领域的百年未有之大变局。城镇化进程不仅对低生育和老龄化趋势有着推动作用，而157、且还能够对流入地和流出地的年龄结构产生巨大影响，起到缓解或加剧的调节作用。规模化、常态化的人口迁移流动是不容忽视的巨大社会变迁，也是重要的人口现象，意味着不同地方人口集聚与收缩并存的现象将日益明显。其影响不仅是促进人口空间合理布局、提升城镇化水平，更对国家治理以及乡村振兴，新型城镇化道路等提出了双向挑战。信息化与老龄化、城镇化的同步共振，构成了我国老龄化区别其他国家和地区老龄化的重要特征。信息社会与生育转变结合日益紧密。信息社会是生育转变的重要支撑；生育转变是信息社会的发展背景。低生育将在基础设施、支撑平台、服务体系、终端产品、人力资源和社会保障等方面产生庞大且多元的新需求，催生无以计数的新技158、术、新产品、新产业、新业态、新模式，实现社会生产力的整体跃升。微信扫一扫低生育报告全文下载56照护型社会与中国地方政府基层创新老龄社会研究报告(NO.9)致谢顾问：（按姓氏拼音排序）梁春晓盘古智库学术委员会副主任委员、老龄社会研究院首席专家，老龄社会30人论坛成员马旗戟盘古智库学术委员、老龄社会研究院院长，老龄社会30人论坛成员唐钧中国社会科学院社会学所研究员、老专家协会副会长，北京义德社会工作发展中心理事长，老龄社会30人论坛成员王俊秀盘古智库老龄社会研究院学术总监、老龄社会30人论坛成员，北京信息社会研究所所长易鹏盘古智库创始人、理事长执笔人：庞志璞盘古智库老龄社会研究院研究员特别感159、谢（按姓氏拼音排序）以下专家、学者和同仁（包括但不限于）为本报告的立意、思路、框架、观点、案例、数据和撰写等提供了非常宝贵的意见和建议。王岳盘古智库秘书长、老龄社会研究院执行院长、学术咨询部主任李佳盘古智库老龄社会研究院副院长，老龄社会30人论坛成员林茜老龄社会30人论坛及信息社会50人论坛秘书长赵钊盘古智库老龄社会研究院高级研究员王梦颖盘古智库老龄社会研究院助理研究员571、易鹏,梁春晓.老龄社会研究报告（2019）大转折：从年轻社会到老龄社会M.北京：社会科学文献出版社，2019.2、国家应对人口老龄化战略研究总课题组.国家应对人口老龄化战略研究总报告M.北京：华龄出版社,2014160、.3、党俊武.老龄社会的革命人类的风险与前景.北京：人民出版社，2015.4、李佳.人口老龄化与老龄社会100问.北京：中国财富出版社，2021.5、李佳.安心老去：面对老龄化冲击的准备.北京：北京联合出版公司，2022.6、安妮巴斯廷著；朱晓波译.创意关怀：认知症和高龄照护的革命性趋向.上海：复旦大学出版社，2023.7、亨利明茨伯格著；于瀛，付蔷，白航源译.拯救医疗：如何根治医疗服务体系的病.北京：机械工业出版社，20208、盘古智库老龄社会研究院，洞察2050：老龄社会大势、转型与对策老龄社会研究报告（No.2）（2019）.9、盘古智库老龄社会研究院，正负之间：中国当代低生育社会演进161、与现状老龄社会研究报告（No.7）（2023）10、吴玉韶，从老龄不是问题到老龄国家战略新中国老龄事业发展的回顾与启示，中国社会工作，2020年第20期。11、唐钧，历史传统中的“老老”与老年服务，民主与科学，2021年第05期。12、谭睿，中国老年人口失能状况及变化分析基于第六次、第七次全国人口普查数据，卫生经济研究，2023，40（03）。13、杨根来，新中国养老服务70年发展历史脉络，中国社会工作，2019年第26期。14、岩田誠，何？東京女医大看会誌Vol12.No1.201715、邓大松、王凯，日韩美英社区居家养老模式深度分析，中国房地产，2017年第17期。16、王红珠，国外长期护162、理保险时间对我国的启示，浙江工商职业技术学院学报，2016年第15期（03）。17、余星、姚国章，国外养老服务人才队伍建设比较研究以日本、德国、丹麦为例，经营与管理，2017年第6期。18、林杰、郑越洋，美国老年护理人才培养模式深析，中国大学教学，2021年第4期。19、林小昭，中国城市老龄化大数据：149城深度老龄化，集中在这些省份，第一财经日报，2021年9月6日。20、范建鏋，人口老龄化与我国公共支出变动趋势，中国发展观察，2021年第24期。21、佚名，德国养老服务人才培养体系探析 https:/ 老龄社会研究报告(NO.9)版权声明本报告版权为盘古智库老龄社会研究院、老龄社会30人论坛所有。若您需要引用、转载，只需要注明来源及原文链接即可。如涉及商业使用，请与盘古智库老龄社会研究院联系协商。老龄与未来公众号联系人李佳电话：13581725972 邮箱：赵钊电话：18600651857 邮箱：本报告全文下载